Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration

Von der UNO für Öffentlichkeitsarbeit im Zusammenhang mit dem Vertragsabschluss verwendetes Logo

Der Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration (englisch original: Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM), kurz Global Compact for Migration; deutsch häufig kurz UN- beziehungsweise UNO-Migrationspakt, gelegentlich auch Weltmigrationspakt oder Weltmigrationsvertrag) ist eine internationale Vereinbarung, die unter Führung der Vereinten Nationen erarbeitet wurde, um alle Dimensionen der weltweiten Migration abzudecken. Die Ausarbeitung des Textes begann im April 2017, die 34-seitige Endfassung wurde von Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen im Juli 2018 fertiggestellt und soll auf einem UN-Gipfel am 10. und 11. Dezember 2018 in Marrakesch beschlossen werden.

Der Pakt wurde nach Angaben der Internationalen Organisation für Migration in einem offenen, transparenten und inklusiven Prozess von Konsultationen entwickelt, stößt aber hinsichtlich mehrerer Vertragspunkte auf Kritik. Mittlerweile haben außer den USA weitere einzelne Staaten angekündigt, ihn nicht unterzeichnen zu wollen.

Grundlagen und Verhandlungsprozess

Angesichts der zunehmenden weltweiten Flüchtlings- und Migrationsbewegungen tagte die UN-Generalversammlung am 19. September 2016 zum Thema Flüchtlinge und Migranten: die 193 Mitgliedsstaaten verabschiedeten die "New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten". Darin bekräftigten die Staaten die bestehenden internationalen Schutzvereinbarungen in einem Dokument. Um das Flüchtlingsproblem besser bewältigen zu können, beauftragten sie das UN-Flüchtlingshilfswerk, bis 2018 einen „Global Compact“ (Globale Übereinkunft) zur besseren Teilung der Verantwortung für Flüchtlinge, und einen zweiten „Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration“ (GCM) für den Umgang mit Migranten und Migration zu erarbeiten.

Die Grundlagen des GCM wurden vom Botschafter der Schweiz bei den Vereinten Nationen, Jürg Lauber, dem Botschafter Mexikos Juan José Gómez Camacho und der Sonderbeauftragten für Internationale Migration Louise Arbour im Auftrag des Präsidenten der VN-Generalversammlung zwischen Frühjahr 2017 und Sommer 2018 unter Einbindung der UN-Mitgliedstaaten ausgehandelt.

Die Beauftragte der Vereinten Nationen für Internationale Migration, Louise Arbour, erläuterte im Juli 2018, dass der Pakt eine Übereinkunft der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit bei einer Reihe von Zielen und Initiativen sei. Man wolle damit sowohl für eine sichere, geordnete und geregelte Migration sorgen, als auch unsichere, chaotische, illegale und irreguläre Migration eindämmen. Auch wenn die Vereinbarung rechtlich nicht bindend ist, sei es bereits ein großer Schritt, wenn die Mitgliedstaaten die 23 Ziele ernsthaft auf internationaler Ebene verfolgten, was nach Arbour in absehbarer Zeit zu besseren Ergebnissen führen würde.

Entwurf des Ergebnisdokuments der Konferenz

Im am 11. Juli 2018 ausgehandelten Entwurfs des Ergebnisdokuments für die Konferenz in Marrakesch (Marokko) am 10. und 11. Dezember 2018 sind 23 Ziele für eine sichere, geordnete und reguläre Migration zunächst zusammenfassend aufgeführt. Diese werden im darauffolgenden Text jeweils erläutert und in mehreren Unterpunkten weiter ausgeführt.

Die 23 Ziele für eine sichere, geordnete und reguläre Migration sind demnach:

1. Erhebung und Nutzung korrekter und aufgeschlüsselter Daten als Grundlage für eine Politikgestaltung, die auf nachweisbaren Fakten beruht.
2. Minimierung nachteiliger Triebkräfte und struktureller Faktoren, die Menschen dazu bewegen, ihre Herkunftsländer zu verlassen.
3. Bereitstellung korrekter und zeitnaher Informationen in allen Phasen der Migration.
4. Sicherstellung dessen, dass alle Migranten über den Nachweis einer rechtlichen Identität und ausreichende Dokumente verfügen.
5. Verbesserung der Verfügbarkeit und Flexibilität der Wege für eine reguläre Migration.
6. Förderung einer fairen und ethisch vertretbaren Rekrutierung von Arbeitskräften und Gewährleistung der Bedingungen für eine menschenwürdige Arbeit.
7. Bewältigung und Minderung prekärer Situationen im Rahmen von Migration.
8. Rettung von Menschenleben und Festlegung koordinierter internationaler Maßnahmen betreffend vermisste Migranten.
9. Verstärkung der grenzübergreifenden Bekämpfung der Schleusung von Migranten.
10. Prävention, Bekämpfung und Beseitigung von Menschenhandel im Kontext der internationalen Migration.
11. Integriertes, sicheres und koordiniertes Grenzmanagement.
12. Stärkung der Rechtssicherheit und Planbarkeit bei Migrationsverfahren zur Gewährleistung einer angemessenen Prüfung, Bewertung und Weiterverweisung.
13. Freiheitsentziehung bei Migranten nur als letztes Mittel und Bemühung um Alternativen.
14. Verbesserung des konsularischen Schutzes und der konsularischen Hilfe und Zusammenarbeit im gesamten Migrationszyklus.
15. Gewährleistung des Zugangs von Migranten zu Grundleistungen.
16. Befähigung von Migranten und Gesellschaften zur Verwirklichung der vollständigen Inklusion und des sozialen Zusammenhalts.
17. Beseitigung aller Formen der Diskriminierung und Förderung eines auf nachweisbaren Fakten beruhenden öffentlichen Diskurses zur Gestaltung der Wahrnehmung von Migration.
18. Investition in Aus- und Weiterbildung und Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung von Fertigkeiten, Qualifikationen und Kompetenzen.
19. Herstellung von Bedingungen, unter denen Migranten und Diasporas in vollem Umfang zur nachhaltigen Entwicklung in allen Ländern beitragen können.
20. Schaffung von Möglichkeiten für schnellere, sicherere und kostengünstigere Rücküberweisungen und Förderung der finanziellen Inklusion von Migranten.
21. Zusammenarbeit bei der Ermöglichung einer sicheren und würdevollen Rückkehr und Wiederaufnahme sowie einer nachhaltigen Reintegration.
22. Schaffung von Mechanismen zur Übertragbarkeit von Sozialversicherungs- und erworbenen Leistungsansprüchen.
23. Stärkung internationaler Zusammenarbeit und globaler Partnerschaften für eine sichere, geordnete und reguläre Migration.

Siehe auch das englische Original des endgültigen ausgehandelten Textes.

Umsetzung und Überprüfung

Rechtswissenschaftler Christoph Vedder von der Universität Augsburg erklärte im Gespräch mit dem ARD-faktenfinder, der operative Teil enthalte 23 „Ziele und Verpflichtungen“. Entscheidend für den Charakter der „Verpflichtungen“ sei aber Punkt 41: „Wir verpflichten uns, die im Globalen Pakt niedergelegten Ziele und Verpflichtungen im Einklang mit unserer Vision und unseren Leitprinzipien zu erfüllen und zu diesem Zweck auf allen Ebenen wirksame Maßnahmen zu ergreifen, um eine in allen Phasen sichere, geordnete und reguläre Migration zu ermöglichen. Wir werden den Globalen Pakt in unseren eigenen Ländern und auf regionaler und globaler Ebene unter Berücksichtigung der unterschiedlichen nationalen Realitäten, Kapazitäten und Entwicklungsstufen und unter Beachtung der nationalen Politiken und Prioritäten umsetzen. Wir bekräftigen unser Bekenntnis zum Völkerrecht und betonen, dass der Globale Pakt in einer Weise umgesetzt werden muss, die mit unseren Rechten und Pflichten nach dem Völkerrecht im Einklang steht“. Nach Einschätzung Christoph Vedder stehen alle „Verpflichtungen“ aus dem Migrationspakt unter dem Vorbehalt nationaler Politik und nationalen Rechts. Es handle sich bei dem Compact um eine Art Selbstverpflichtungserklärung, wertete Roman Lehner.

Der Globale Pakt für Migration ist nach Einschätzung der Politikwissenschaftlerin Petra Bendel mehr als eine bloße Willenserklärung. Sanktionen seien zwar nicht vorgesehen, doch beinhalte der Pakt einen Überprüfungsmechanismus: „Alle vier Jahre soll nachgeschaut werden, welche der Ziele von den einzelnen Staaten umgesetzt werden und welche nicht“. Zur Überprüfung der Ziele wird ein „Überprüfungsforum Internationale Migration“ eingerichtet, das ab 2022 alle vier Jahre stattfinden soll. Bendel sieht dagegen nur zwei Risiken: „dass einzelne Staaten ausscheren und dass Regierungen die Empfehlungen und das Ergebnis der Überprüfung einfach ignorieren“.

Kritik und Diskussion

Das deutsche Auswärtige Amt beklagte beispielsweise Anfang November 2018, dass versucht werde, mit „irreführenden Informationen“ die öffentliche Meinung gegen das Abkommen zu mobilisieren. Man widerspreche etwa einer Darstellung der Partei AfD, dass man mit dem Pakt eine Beschleunigung und Vervielfachung der Zuwanderung in Kauf nehme. Derartige Vorhersagen seien unseriös. Man wolle dem Pakt weiter zustimmen und seine Umsetzung fördern.

Patrycja Sasnal wies Mitte Juni 2018 für die private US-amerikanische Denkfabrik Council on Foreign Relations z. B. auf die im Pakt angestrebten diversen Unterstützungsleistungen für Migranten hin, bei denen die Gefahr bestehe, dass die ärmeren Teile der einheimischen Bevölkerung in den Empfängerländern den Eindruck hätten, schlechter gestellt zu werden als die Migranten. Dies könne zu einem Gefühl der Ungerechtigkeit und zu Beschwerden führen und das Gefühl der Zugehörigkeit zu einer Gemeinschaft schwächen. Ein öffentlicher Diskurs sei erforderlich, um Sorgen durch rationale Debatten entgegenzutreten.

Der Völkerrechtler Matthias Herdegen kritisierte Ende Oktober in der deutschen Welt eine „Grauzone rechtlicher Unverbindlichkeit“ des Abkommens, die dennoch den Eindruck der Verbindlichkeit erwecke. Der Pakt würde Erwartungen bei Migrationswilligen schaffen, denen aber keine verlässlichen Strukturen gegenüberstünden. Nach der in der deutschen Zeitschrift Cicero am 22. Oktober 2018 veröffentlichten Auffassung des Staatsrechtlers Roman Lehner zeige die öffentliche Debatte, dass es sich um ein Politikum handle, wozu auch der Bundestag einbezogen werden sollte: „Ob verfassungsrechtlich geboten oder nicht, sinnvoll wäre eine Befassung des Bundestags schon.“ Unwohlgefühl äußert Lehner auch angesichts einer vermeintlichen Unterbindung von Kritik an Migration.

Der Gewerkschaftsdachverband Internationale der Öffentlichen Dienste beklagte die Abschwächung des endgültigen Vertragstextes hin zu mehr Beschränkungen beim Zugang zu öffentlichen Unterstützungsleistungen für Migranten und die nachträglich eingefügte stärkere Unterscheidung zwischen illegalen und legalen Migranten. Weiter wurde das Beharren von Staaten auf ihrer Souveränität vor den internationalen Menschenrechten kritisiert.

Befürwortung

Deutschland

Bundeskanzlerin Angela Merkel sieht in dem Abkommen einen Beitrag zur Eindämmung illegaler Einwanderung, der Pakt betone die Souveränität der Staaten in Einwanderungsfragen und sei eine Grundlage für legale Migration von Fachkräften oder aus humanitären Gründen.

Vatikan

Papst Franziskus hat mit einer langen Botschaft zum VIII. Weltforum für Migration zu gemeinsamem Einsatz für den Globalen Migrationspakt aufgerufen. Papst Franziskus wolle insbesondere die Organisationen der Zivilgesellschaft und die Volksbewegungen dazu ermuntern, die Punkte der Global Compacts zu verbreiten, die „auf eine menschliche ganzheitliche Förderung von Migranten und Flüchtlingen“ zielten. Der Vatikan war aktiv als „Moderator“ an der Entwicklung des globalen Pakts beteiligt. Kevin Appleby vom International Migration Network (SIMN) sagte hierzu: „Der Heilige Stuhl hat die Rechte der Migranten gewahrt und die Mitgliedstaaten an ihre Verpflichtung zum Schutz des menschlichen Lebens und der Würde erinnert. Im Vorbereitungsprozess wurden 20 Ziele (die bis dahin erarbeitet wurden) von Papst Franzikus genehmigt.“

(Angekündigte) Nicht-Unterzeichnungen

Österreich

Die Regierung Österreichs schätzt den Pakt als ungeeignet ein, Migrationsfragen zu regeln und befürchtet den Verlust staatlicher Souveränität sowie eine Verwässerung zwischen legaler und illegaler Migration. Weiter stellt sie fest, dass der Pakt kein Menschenrecht auf Migration herstelle, weder durch Völkergewohnheitsrecht, Soft Law noch durch internationale Rechtsprechung. Die Bundesregierung Kurz erklärte Ende Oktober 2018 den Rückzug Österreichs aus dem Abkommen, wobei sich FPÖ-Vizekanzler Heinz-Christian Strache in Interviews auf die Expertise des Salzburger Völkerrechtsexperten Michael Geistlinger berief. Es werden zusammen 17 Punkte des VN-Migrationspaktes abgelehnt, die über die geltende österreichische Rechtslage hinausgingen u. a.: Erleichterung des Statuswechsels regulärer-irregulärer Migrant; Erleichterung der Familienzusammenführung; Zurverfügungstellung einer Grundversorgung; Anerkennung von formal nicht erworbenen Qualifikationen; Erleichterung von Unternehmensgründungen; Zugang zum Gesundheitssystem; Ansiedlungsoptionen für Klimaflüchtlinge; Aufklärung über rechtliche Verfolgungsmöglichkeiten zugunsten der Opfer von Hassverbrechen (Anzeigen, Schadenersatz); Verhinderung von Täterprofilerstellungen aufgrund der Rasse, Ethnie oder Religion; Motivierung zur Aufdeckung von Intoleranz und Verhinderung von Internierungen und das Verbot von Sammelabschiebungen. Diese Entscheidung ist aber nicht nur von der Opposition umstritten, sondern neben dem Bundespräsidenten Alexander Van der Bellen, stellen sich auch eigene Abgeordnete der ÖVP, wie Othmar Karas gegen diese Entscheidung.

Schweiz

In der Schweiz entscheidet auf Drängen der Schweizerischen Volkspartei das Parlament über eine Unterzeichnung. Lucien Scherrer folgerte in der Neuen Zürcher Zeitung vom 23. Oktober 2013, dass der Pakt von linken Parteien und Nichtregierungsorganisationen als Druckmittel für immer weitergehende sozial-, migrations- und medienpolitische Forderungen benutzt werden könnte. Der Pakt sei rechtlich nicht strikt bindend, spreche aber Migranten in den Aufnahmeländern Ansprüche zu, die teils geltendes Recht berührten. Würden diese nicht erfüllt, müssten sich die unterzeichnenden Staaten rechtfertigen.

Ungarn

Die ungarische Regierung Orbán erklärte, den Pakt nicht unterzeichnen zu wollen. Der ungarische Außenminister Péter Szijjártó bezeichnete den Pakt als „schlechtmöglichste Antwort, die die UNO auf die Herausforderungen der Migration geben kann“. Man solle Fluchtbewegungen nicht ermutigen, sondern stoppen und besser an der Beseitigung ihrer Ursachen arbeiten.

USA

Die US-Regierung hat bereits im Dezember 2017 die Beteiligung an der Erarbeitung des Migrations-Pakts abgelehnt, da dieser in die amerikanische Souveränität eingreift und der Einwanderungspolitik der USA zuwiderläuft. Die Amerikanische Mission bei der UNO erklärte hierzu, dass der Pakt zahlreiche Bestimmungen enthält, die nicht mit der US-amerikanischen Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik und den Einwanderungsgrundsätzen der Trump-Regierung vereinbar sind. Die US-Botschafterin bei der UN, Nikki Haley, erklärte hierzu: „...unsere Entscheidungen über die Einwanderungspolitik müssen immer nur von Amerikanern getroffen werden ... Wir werden entscheiden, wie wir unsere Grenzen am besten kontrollieren können und wer in unser Land einreisen darf. Der globale Ansatz des Pakts ist nicht mit der US-Souveränität vereinbar.“

Sonstige

Die polnische Regierung hielt sich eine Unterzeichnung beziehungsweise Neuverhandlung offen, die nationale Souveränität habe laut Ministerpräsident Mateusz Morawiecki absolute Priorität.

Australien wird dem Vertrag nicht beitreten; Kroatiens Präsidentin Kolinda Grabar-Kitarovic kündigte nun an, den Vertrag nicht unterzeichnen zu wollen. Dänemark und die Slowakei äußerten sich mittlerweile kritisch gegenüber dem Pakt. Der Ministerpräsident von Tschechien Andrej Babiš kündigte an, seinem Koalitionspartner ČSSD vorzuschlagen, sich der Haltung Österreichs und Ungarns anzuschließen. Der tschechische Innenminister Jan Hamáček hatte jedoch zuvor den Pakt im Parlament verteidigt.

Siehe auch

• Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge#Erklärung von New York
• Global Compact on Refugees

Weblinks

• Intergovernmental Conference on the Global Compact for Migration
• refugeesmigrants.un.org: Offizielle Webseite Global Compact for Migration (englisch)
  • Vertragstext (Englisch, PDF; 0,63 MB)
  • un.org: Vertragstext (Deutsch, PDF; 0,63 MB)
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, bundestag.de: Kurzinformation: "Global Compact on Migration" (PDF)
• DLF24, deutschlandfunk.de, Nachgefragt, 31. Oktober 2018: Der Streit um den „Globalen Pakt für Migration“
• Internationale Organisation für Migration, iom.int: Intergovernmemtal Conference
• Brot für die Welt, 29. Mai 2015, Sophia Wirsching, info.brot-fuer-die-welt.de: Neuer Entwurf zum Global Compact für Migration
• UNICEF, unicef.de: WAS SIND DIE „GLOBAL COMPACTS“ ZU FLUCHT UND MIGRATION?

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