Selbstverwaltung

Unter Selbstverwaltung versteht die Rechtswissenschaft die Übertragung von Verwaltungsaufgaben an rechtlich verselbständigte Organisationen (juristische Personen), um den Betroffenen die eigenverantwortliche Gestaltung zu ermöglichen (Subsidiaritätsprinzip). Dem wird begrifflich die staatliche Verwaltung gegenübergestellt, was insoweit ungenau ist, als auch Träger der Selbstverwaltung Teil der staatlichen Verwaltung im weiteren Sinne sind (mittelbare Staatsverwaltung). Typische Organisationsform der Selbstverwaltung ist die Körperschaft des öffentlichen Rechts, die von ihr gesetzten Normen ergehen im Normalfall als autonome Satzungen. Sie kann meist von ihren Mitgliedern Beiträge erheben.

Die Selbstverwaltung lässt sich dabei in die vier Gruppen kommunale Selbstverwaltung (z. B. Gemeinden, (Land-)Kreise), berufsständische und zivile Selbstverwaltung (berufsständische Körperschaften bzw. Kammern, Jagdverbände, Feuerwehrverbände uä.), kulturelle Selbstverwaltung (Hochschulen, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten) und soziale Selbstverwaltung (Sozialversicherungsträger) einteilen.

Selbstverwaltung im Staatsaufbau

Die Träger der Selbstverwaltung sind nicht Vereinigungen Privater, sondern Teil der Verwaltung von Bund oder Ländern. Dass sie aus deren hierarchischer Verwaltungsstruktur ausgegliedert sind, ändert daher nichts daran, dass sie Teil der öffentlichen Gewalt im Sinne der Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG sind. Auch Gemeinden, Universitäten usw. sind also nicht grundrechtsberechtigt, sondern an die Grundrechte der Bürger gebunden. Auch für sie gilt die Bindung an Recht und Gesetz. Indem der Staat ihnen einen Spielraum zur Selbstverwaltung überlässt, muss er andererseits die Einhaltung dieser Prinzipien gewährleisten. Das geschieht durch die Rechtsaufsicht. Eine Fachaufsicht, die zur Durchsetzung eines unbeschränkten Weisungsrechts dient, ist dagegen mit dem Wesen der Selbstverwaltung nicht vereinbar. Sie kommt nur da in Betracht, wo Selbstverwaltungskörperschaften zusätzliche Aufgaben übertragen werden, die nicht Teil ihrer Selbstverwaltung sind (staatliche Aufgaben).

Vereinzelt wird nach angelsächsischem Vorbild vertreten, bei Überschreitung ihrer Zuständigkeit fehle es den Trägern der Selbstverwaltung bereits an der Rechtsfähigkeit, weil diese auf Erfüllung der spezifischen Aufgabe beschränkt sei (ultra vires). Überwiegend wird dagegen von einer umfassenden Rechtsfähigkeit ausgegangen; solche Maßnahmen seien daher möglich, aber rechtswidrig.

Als Teil der öffentlichen Gewalt müssen auch die Träger der Selbstverwaltung demokratisch legitimiert sein. Mit diesem Verfassungsgebot kann die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in Konflikt geraten. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar entschieden, dass das Demokratiegebot des Art. 20 Abs. 2 GG offen für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt sei, die vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen. Die Selbstverwaltung fördere gerade die Demokratie, indem sie den Betroffenen Mitbestimmung ermögliche. Verbindliches Handeln mit Entscheidungscharakter sei den Organen von Trägern funktionaler Selbstverwaltung aus verfassungsrechtlicher Sicht aber nur gestattet, weil und soweit das Volk auch insoweit sein Selbstbestimmungsrecht wahre (BVerfGE 107, 59 – Emschergenossenschaft).

Legitimationskette der unmittelbaren und mittelbaren Staatsverwaltung sowie Selbstverwaltung auf Bundes- und Landes- und Kommunalebene

Schutzfunktionen

Schutz der Selbstverwaltung

Dass die Träger der Selbstverwaltung als Teil der öffentlichen Gewalt grundsätzlich nicht Träger von Grundrechten sind, bedeutet nicht, dass ihre Position gegenüber Bund und Land ungeschützt sein muss. Die Rechtsordnung kann ihnen ein Abwehrrecht gegen Übergriffe in ihre Selbstverwaltungsangelegenheiten einräumen (vgl. Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 GG). Zum Schutz ihrer Selbstverwaltung können sich Hochschulen und öffentlich-rechtlich organisierte Rundfunkanstalten, obgleich eigentlich Teil der staatlichen Verwaltung, ausnahmsweise auf das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit bzw. der Rundfunkfreiheit berufen. Das macht sie aber nicht umfassend grundrechtsberechtigt, sie sind also nur Träger dieser speziellen, nicht aber der übrigen Grundrechte.

Schutz der Mitglieder

Selbstverwaltungskörperschaften beruhen nicht auf privatautonomem Zusammenschluss ihrer Mitglieder, sondern werden durch Gesetz errichtet. Es besteht also eine Zwangsmitgliedschaft (Industrie- und Handelskammer, Verfasste Studierendenschaft). Diese verstößt nach überwiegender Auffassung zwar nicht gegen die grundgesetzlich geschützte negative Vereinigungsfreiheit, die nur den Austritt aus privatrechtlich organisierten Vereinigungen schützen soll. Die Zwangsmitgliedschaft greift aber in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG ein.

Dieser Eingriff ist normalerweise verhältnismäßig und daher zulässig. Er ermöglicht nämlich, dass ohnehin anfallende Verwaltungsaufgaben von denen mitbestimmt werden, die unmittelbar betroffen sind. Unverhältnismäßig und daher verfassungswidrig kann der Eingriff aber werden, wenn die Körperschaft rechtswidrig außerhalb ihrer Zuständigkeit agiert. Dann kann vor Gericht Unterlassung verlangt werden; notfalls steht die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht offen.

Diskutiert wurden diese Fallgestaltungen insbesondere im Zusammenhang mit Forderungen nach einem allgemeinpolitischen Mandat für Selbstverwaltungsgremien. So riefen Gemeinderäte ihr Gemeindegebiet zur „atomwaffenfreien Zone“ aus oder befassten sich Ausschüsse von verfassten Studierendenschaften mit Fragen der Außen- und Verteidigungspolitik. Ein umfassendes allgemeinpolitisches Mandat ist aber mit der Idee der Selbstverwaltung eigener Angelegenheiten unvereinbar, entsprechende Tätigkeiten verletzten die Grundrechte der Mitglieder.

Selbstverwaltungen

Kommunen

Eine besonders wichtige Selbstverwaltungsgarantie betrifft die kommunale Selbstverwaltung. Sie erhält in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes Bundesverfassungsrang und ist in den Landesverfassungen zusätzlich abgestützt. Gemeinden und Gemeindeverbände werden danach nicht nur institutionell garantiert (Rechtssubjektsgarantie: es muss überhaupt Gemeinden geben), sondern sie erhalten auch ein Abwehrrecht, das sie vor Übergriffen anderer öffentlicher Stellen in ihre Selbstverwaltungsangelegenheiten schützt (subjektive Rechtsstellungsgarantie).

Verletzungen dieses Rechts können vor den jeweiligen Gerichten geltend gemacht werden. Zusätzlich steht der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht offen. Dazu dient ein spezielles, der Verfassungsbeschwerde nachgebildetes Verfahren, die Kommunalverfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG). Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist erforderlich, weil die kommunale Selbstverwaltungsgarantie kein Grundrecht ist. Grundrechte sind nämlich Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat (Art. 1 Abs. 3 GG). Die Gemeinden sind aber trotz ihrer rechtlichen Selbständigkeit von den hierarchischen („staatlichen“) Behörden Teil der öffentlichen Gewalt, also des Staates im weitesten Sinne. Daher sind sie nicht grundrechtsberechtigt, sondern grundrechtsverpflichtet.

Die Selbstverwaltungsgarantie umfasst insbesondere Finanz- und Kommunalabgabenhoheit, Personalhoheit, Organisationshoheit, Planungshoheit und Satzungshoheit. Die Selbstverwaltungsgarantie kann durch formelles (Parlaments-)Gesetz eingeschränkt und ausgestaltet werden, was etwa durch die Gemeindeordnungen der Länder geschehen ist.

Hochschulen

Einzelne Aufgaben werden verschiedenen Gremien zugewiesen. Jede Statusgruppe (z. B. Professoren, wissenschaftliche Mitarbeiter, sonstige Mitarbeiter, Studenten) bestimmt Wahlvertreter für die jeweiligen Gremien. In der Regel haben die Professoren die Mehrheit, aber es gibt auch Modelle mit sog. Viertelparität, in denen jede Gruppe gleich große Fraktionen entsendet.

Die Gremien geben sich Satzungen, die die Regeln ihrer Arbeitsweisen bestimmen. Es werden auch Kommissionen und Arbeitsgruppen eingesetzt, um sich speziellen Fragen zu widmen. Beschlüsse werden gefasst und ein gewähltes Mitglied zur Umsetzung beauftragt.

Hochschulgremien

• Akademischer Senat (Präsidium oder Rektorat führt aus)
• Fachbereichsrat / Fakultätenrat (Dekan führt aus)
• Frauenrat
• Hochschulrat
• Institutsrat
• Kuratorium

Hochschulkommissionen

• Berufungskommission
• Hauptkommission
• Kommission für Forschung und Nachwuchs
• Kommission für Studium und Lehren
• Ordnungsausschuss
• Prüfungshauptausschuss

Je nach Hochschule und Bundesland sind die Aufgaben unterschiedlich verteilt.

Sozialversicherung

Die Selbstverwaltungsorgane in der deutschen Sozialversicherung werden in Sozialwahlen ermittelt.

Abgrenzung

Das Recht der Religionsgemeinschaften, ihre Angelegenheiten ohne staatliche Einmischung selbst zu regeln, bezeichnet man in Deutschland als Selbstbestimmung, da selbst öffentlich-rechtlich organisierte Religionsgemeinschaften wegen der Trennung von Staat und Kirche kein Teil des Staates und daher auch nicht „Verwaltung“ sind.

Das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit hat für Bürger und von ihnen gegründete Vereine und Gesellschaften eine ähnliche Folge wie die Selbstverwaltungsgarantie für Träger staatlicher Selbstverwaltung. Anders als diese sind sie aber nicht Teil des Staates, sondern Teil der Gesellschaft und deshalb nicht auf dieses Recht beschränkt, sondern umfassend grundrechtsberechtigt. Insbesondere werden sie auch durch Art. 14 GG (Eigentum) und Art. 12 GG (Berufsfreiheit) geschützt.

Literatur

• Werner Thieme: Einführung in die Verwaltungslehre. Köln, Berlin, Bonn, München 1995, § 10.
• Werner Thieme: Verwaltungslehre. 3. Auflage. Köln, Berlin, Bonn, München 1977, 14. Kapitel.
• Volker Mayer, Kommunale Selbstverwaltung in den ostdeutschen Ländern, Diss., Univ. Bayreuth 2001, ISBN 3-931319-87-3.
• Österreichische Verwaltungswissenschaftliche Gesellschaft: Selbstverwaltung in Österreich, Grundlagen – Probleme – Zukunftsperspektiven. Herbstveranstaltung der Österreichischen Verwaltungswissenschaftlichen Gesellschaft 18. bis 19. September 2008, Linz 2009.
• Hermann Hill: Selbstverwaltung neu denken (PDF; 188 kB), in: Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland (NordÖR) 2011, 469.

Weblinks

• Axel Brower-Rabinowitsch: Selbstverwaltung? – Mitwirkungsrechte im Sozialsystem. Deutschlandfunk – Hintergrund Wirtschaft. 28. Mai 2006.
• Das System der demokratischen Selbstverwaltung in Österreich. Wirtschaftskammer Österreich

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