Gemeinderat (Deutschland)

Gemeinderatssitzung in Mannheim

Der Gemeinderat ist das Hauptorgan einer Gemeinde, deren Kommunalverfassung die Ratsverfassung zugrunde liegt.

Allgemeines

Der Gemeinderat stellt die Vertretung der Gemeindebürger (kommunale Volksvertretung) dar und wird je nach der landesrechtlichen Kommunalverfassung des Landes auf vier, fünf oder sechs Jahre gewählt.

Die Bezeichnung ist in den verschiedenen deutschen Ländern und auch innerhalb derselben je nach Größe und Status der Gemeinde verschieden. Im Einzelnen finden sich insbesondere folgende Bezeichnungen – stark unterschiedlich je nach Ausgestaltung des Kommunalverfassungsrechts:

• Abgeordnetenhaus (Berlin, dort zugleich Landesparlament)
• Bürgerschaft (Freie und Hansestadt Hamburg, dort zugleich Landesparlament, sowie Hansestädte in Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern, nicht jedoch in dem aus zwei Stadtgemeinden gebildeten Land Bremen, in dem Bürgerschaft allein Landesparlament bezeichnet)
• Gemeinderat (u. a. in Bayern und Baden-Württemberg)
• Gemeindevertretung (in Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern – Ausnahme: Den Kommunalverfassungen der Länder Brandenburg und Hessen liegt nicht die Ratsverfassung, sondern die Magistratsverfassung zugrunde)
• Marktgemeinderat (in Marktgemeinden)
• Ortsgemeinderat (in verbandsangehörigen Ortsgemeinden in Rheinland-Pfalz)
• Rat der Stadt/Rat der Gemeinde (in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen)
• Ratsversammlung
• Stadtbürgerschaft (in der Stadtgemeinde Bremen)
• Stadtrat (bei manchen Ländern in Städten; in den Ländern mit Magistratsverfassung ist Stadtrat die Bezeichnung für einen Beigeordneten, der Mitglied des Magistrats ist)
• Stadtverordnetenversammlung (Stadt Bremerhaven und in Hessen, teilweise in Nordrhein-Westfalen und Brandenburg)
• Stadtvertretung (in Städten in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein)
• Verbandsgemeinderat (in Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz oder Sachsen-Anhalt)

Auch die Angehörigen dieser Gremien werden oft Gemeinderat bzw. Stadtrat genannt (z. B. Stadtrat Alois Müller). In Bayern ist die gesetzliche, allerdings völlig unübliche Bezeichnung „Gemeinderatsmitglied“ bzw. „Stadtratsmitglied“ im Gegensatz zu den Mitgliedern des Kreistags und des Bezirkstags (beides ebenfalls kommunale Gremien), die sich „Kreisräte“ bzw. „Bezirksräte“ nennen. Die Mitglieder der Stadtverordnetenversammlung heißen entsprechend Stadtverordnete.

Vorsitzender der Stadtvertretung ist je nach Land entweder der vom Volk gewählte Bürger- bzw. Oberbürgermeister oder ein aus dem Gremium selbst gewählter Vorsitzender, der auch einen besonderen Titel haben kann, z. B. Stadtpräsident, Stadtverordnetenvorsteher, Ratsvorsitzender, Präsident der Bürgerschaft, Bürgervorsteher oder Bürgerworthalter.

Auch in Kirchengemeinden und Studentengemeinden gibt es einen Gemeinderat, der üblicherweise Kirchengemeinderat, Pfarrgemeinderat oder Presbyterium heißt (vgl. Kirchengemeindeleitung).

Zuordnung zur Exekutive

Trotz der oberflächlichen Ähnlichkeiten zu einem Parlament handelt es sich beim Gemeinderat nicht um einen Teil der Legislative, sondern der Exekutive. Eine Ausnahme hierzu bilden die Vertretungen in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg. In der Freien Hansestadt Bremen ist die Bürgerschaft des bremischen Staates (Legislative) unterschieden von der kommunalen Stadtbürgerschaft der Stadtgemeinde Bremen (Exekutive).

Dies hängt damit zusammen, dass in Deutschland Gesetze nur vom Staat (also Bund oder Ländern) erlassen werden können. Dabei gehören Kommunen als Gebietskörperschaft im weiteren Sinne zum Staatswesen, nicht jedoch im engeren Sinne zum Staat. Im Gemeinderat wird zwar auch „Recht“ gesetzt, jedoch nur in Form von Satzungen, also Rechtsnormen, die in der Normenhierarchie unterhalb von Gesetzen stehen. Da der Gemeinderat trotz des parlamentarischen Charakters und entsprechender Wahrnehmung in der Öffentlichkeit also keine Gesetze im eigentlichen Sinne verabschieden kann, gilt er staatsrechtlich gesehen als exekutives Organ und nicht als legislatives. Genau wie die Judikative kann es auch legislative Organe nur auf staatlicher, also auf Landes- und Bundesebene geben.

Status und Aufgaben

Die Ratsversammlung des Flensburger Rathauses findet einmal im Jahr in der Marineschule Mürwik statt. (Foto 2015)

Der Gemeinderat ist ein Organ der Gemeinde und die politische Vertretung der Gemeindebürger. Der Gemeinderat ist keine Behörde im institutionellen Sinne, da die Gemeinde im ganzen die Behörde ist. Er entscheidet über die Verwaltung der Gemeinde, soweit Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (eigener Wirkungskreis) oder Angelegenheiten, die das Gesetz den Gemeinden zur Besorgung im Auftrage des Staates zuweist (übertragener Wirkungskreis/Auftragsangelegenheiten), betroffen sind (Allzuständigkeit der Gemeinde) und nicht der Bürgermeister (in kreisfreien Städten und großen Kreisstädten Oberbürgermeister genannt) zuständig ist (Organzuständigkeit des Gemeinderats). Der Gemeinderat beschließt innerhalb des Aufgabenkreises der Gemeinde über Angelegenheiten, die nicht laufend anfallen und grundlegende Bedeutung haben oder erhebliche Verpflichtungen für die Gemeinde beinhalten.

Der Gemeinderat ist nicht für Angelegenheiten zuständig, welche dem Bürgermeister, Gemeindesenat oder Gemeinderatsausschuss zur selbständigen Erledigung übertragen sind. Der Gemeinderat überwacht den Bürgermeister und die Gemeindeverwaltung, insbesondere die Ausführung seiner Beschlüsse. Die Dienstaufsicht über die Bediensteten der Gemeinde obliegt dem Bürgermeister; Art und Ausmaß dieser Zuständigkeit legt der Gemeinderat in der Geschäftsordnung fest. Der Bürgermeister führt die Beschlüsse des Gemeinderats aus. Die Beschlüsse erlangen mit dem Vollzug durch den (Ober-)Bürgermeister Außenwirkung. Die Beschlüsse sind keine Verwaltungsakte, sondern stellen eine interne Willensbildung dar. Eine Ausnahme hiervon bilden Beschlüsse, die keines Umsetzungsaktes bedürfen, zum Beispiel eine Straßenumbenennung.

Zusammensetzung

Der Gemeinderat/Stadtrat besteht aus dem Vorsitzenden, welcher in vielen Bundesländern der Bürgermeister (oder Oberbürgermeister) ist, und aus den gewählten Ratsmitgliedern. Die Größe des Gemeinderates/Stadtrates wird durch die jeweiligen Gemeindeordnungen bestimmt und richtet sich wesentlich nach der Einwohnerzahl der Gemeinde. Sie variiert zwischen 6 und über 90 Mitgliedern. Man unterscheidet zwischen den ehrenamtlichen Gemeinderatsmitgliedern und in Bayern auch berufsmäßigen Gemeinderatsmitgliedern. Die ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder erhalten eine Aufwandsentschädigung.

Der Gemeinderat wird in Wahlen entsprechend den Vorschriften des jeweiligen Kommunalwahlrechts von den Bürgern bestimmt, an denen politische Parteien und Wählergemeinschaften teilnehmen; innerhalb der Europäischen Union besitzen hierbei auch Unionsbürger das aktive und passive Wahlrecht.

Besonderheit in Bayern

In größeren Gemeinden kann der Gemeinderat zusätzliche berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder wählen. Sie sind kommunale Wahlbeamte auf Zeit. Sie haben im Gemeinderat kein Stimmrecht, sondern üben nur beratende Funktion aus. Die berufsmäßigen Gemeinderatsmitglieder führen oftmals Bezeichnungen wie „Referent“ oder „Rat“ (z. B. Kreisverwaltungsreferent, Umweltreferent, Stadtbaurat, Stadtschulrat usw.). Die Besoldung berufsmäßiger Gemeinderatsmitglieder wird durch Gesetz oder Rechtsverordnung der Länder bestimmt.

In Bayern gestaltet sich die Anzahl der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder und die Zuordnungen der Ämter der berufsmäßigen Gemeinderatsmitglieder (kommunale Wahlbeamte auf Zeit) zu den jeweiligen Besoldungsgruppen (Besoldungsgruppen nach Bundesbesoldungsgesetz) wie folgt:

ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder				berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder
				kreisangehörige Gemeinden		Kreisfreie Städte und Große Kreisstädte
Einwohner		Mitglieder		Einwohner	Besoldung	Einwohner	Besoldung
bis zu 1.000		8		-	-	bis zu 30.000	A14/A15
1.001 bis 2.000		12
2.001 bis 3.000		14
3.001 bis 5.000		16
5.001 bis 10.000		20
10.001 bis 15.000		24		10.001 bis 15.000	A13/A14
15.001 bis 20.000				15.001 bis 30.000	A14/A15
20.001 bis 30.000		30
30.001 bis 50.000		40		mehr als 30.000	A 14/A 15	30.001 bis 50.000	A 16/B 2
50.001 bis 100.000		44				50.001 bis 100.000	B 2/B 3
100.001 bis 200.000		50				100.001 bis 200.000	B 3/B 4
200.001 bis 500.000		60				Augsburg	B 4/B 5
Nürnberg		70				Nürnberg	B 5/B 6
München		80				München	B 6/B 7

Geschäftsgang

Der Gemeinderat beschließt in Sitzungen (Sitzungszwang). Entscheidung im Umlaufverfahren oder durch das persönliche oder fernmündliche Einholen der Stimme sind unstatthaft. Der Grund für den Sitzungszwang ist in dem Bedürfnis nach einer gemeinsamen Beratung zu sehen, welche eine wichtige Voraussetzung für eine fehlerfreie Bildung des Willens ist.

Ordnungsgemäße Ladung sämtlicher Ratsmitglieder

Sämtliche Mitglieder des Gemeinderats müssen ordnungsgemäß geladen sein. Der Vorsitzende beruft den Gemeinderat unter Angabe der Tagesordnung mit angemessener Frist ein. Die Geschäftsordnung des Gemeinderats enthält Vorschriften über die Form und die Frist der Ladung. Eine Einberufung findet auch auf Antrag eines in der Gemeindeordnung der Länder näher ausgeführten Teils der Mitglieder des Gemeinderates unter Angabe des Beratungsgegenstands statt. Wird ein Gemeinderatsmitglied nicht geladen, so ist der Beschluss unwirksam, es sei denn, dass das Gemeinderatsmitglied trotz fehlender Ladung erschienen ist und die fehlende Ladung nicht rügt (konkludenter Ladungsverzicht). Eine fehlende Ladung ist nicht schon deshalb unbeachtlich, dass sich seine Stimme auf den Beschluss des Gemeinderats nicht ausgewirkt hat. Unter Umständen hätte er in der Beratung durch überzeugende Argumente das Meinungsbild noch ändern können.

Mehrheit anwesend und stimmberechtigt

Zu seiner Beschlussfähigkeit muss die Mehrheit seiner Mitglieder (ohne die berufsmäßigen Ratsmitglieder) auch anwesend und stimmberechtigt sein. Für die Mehrheit ist die Ist-Stärke des Gemeinderats zugrunde zu legen. Durch Wegzug, Amtsniederlegung oder Tod ausgeschiedene Mitglieder oder Mitglieder, welche auf Grund sitzungspolizeilicher Maßnahmen aus der Sitzung ausgeschlossen wurde, werden bei der Berechnung des Mehrheitsbegriffs also nicht eingestellt. Ratsmitglieder, die wegen persönlicher Beteiligung bezüglich der Beratungs- und Beschlussangelegenheit an der Beratung und Abstimmung nicht teilhaben können, werden hingegen berücksichtigt. Unter Umständen kann auf die Anwesenheit der Mehrheit der Gemeinderatsmitglieder verzichtet werden (z. B. zweite Beratung über denselben Gegenstand). Die Gemeinderatsmitglieder sind verpflichtet an den Sitzungen teilzunehmen, die ihnen durch den ersten Bürgermeister (Oberbürgermeister) nach der Geschäftsordnung zugewiesenen Geschäfte wahrzunehmen und ihre Stimme abzugeben. Enthält sich wider die Vorschrift ein Gemeinderatsmitglied seiner Stimme oder bleibt er Sitzungen vorschriftswidrig fern, so bleibt der Beschluss des Gemeinderats dennoch wirksam; es bewendet sich bei der Möglichkeit ein Ordnungsgeld zu verhängen.

Beschluss und seine Form

Die Beschlüsse werden grundsätzlich in öffentlicher Sitzung (außer: Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Interessen einzelner stehen dem entgegen) mit Stimmenmehrheit gefasst. Über die Verhandlungen des Gemeinderats ist eine Niederschrift anzufertigen.

Vorberatende und beschließende Ausschüsse bzw. Gemeindesenate

Der Gemeinderat kann zur Erleichterung seiner Aufgaben vorberatende Ausschüsse einsetzen. Zwecks arbeitsteiliger Vorgehensweise steht ihm auch die Möglichkeit offen, seine Kompetenzen in einzelnen Angelegenheiten oder Geschäftszweigen an Gemeindesenate (oder: beschließende Ausschüsse) zu übertragen. Die Gemeindesenate handeln innerhalb ihrer Zuständigkeit anstelle des Gemeinderats. Der erste Bürgermeister (Oberbürgermeister), sein Stellvertreter oder eine bestimmte Anzahl von Mitgliedern des Gemeinderats können aber in der Regel eine Nachprüfung durch den Gemeinderat beantragen. Bestimmte Gegenstände sind von der Übertragung auf einen Gemeindesenat ausgeschlossen. Dazu zählen je nach Gemeindeordnung etwas abweichend meist: Satzungen (ohne Bauleitplanung) und Verordnungen; Haushaltssatzung und Finanzplan; durch die Rechtsaufsichtsbehörde zu genehmigende Angelegenheiten usw. Die Zusammensetzungen der Senate wird in der Geschäftsordnung dem Stärkeverhältnis der Parteien und Wählergruppen im Gemeinderat entsprechend gestaltet. Ein in der Praxis wichtiger Gemeindesenat ist der Bausenat, der nur in Großstädten die Bauleitplanung (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) berät und beschließt.

Ausschüsse und Fraktionen sind „Hilfsorgane“ des Organs Stadtvertretung.

Der Gemeinderat kann so genannte sachkundige Bürger oder sachkundige Einwohner ohne Stimmrecht in einen Ausschuss berufen, wobei deren Anzahl nicht die der ordentlichen Ratsmitglieder überschreiten darf. In der Praxis geschieht dies auf Vorschlag der Fraktionen oder der Verwaltung. Diese Regelung muss zuvor durch die Gemeindeordnung eingeführt werden. In Berlin können solche Personen auch ein Stimmrecht ausüben. Man nennt sie dort Bürgerdeputierte. Auch die „sachkundigen Einwohner“ in Mecklenburg-Vorpommern und die „bürgerlichen Ausschussmitglieder“ in Schleswig-Holstein haben in diesen Ausschüssen Stimmrecht.

Befangenheit

→ Hauptartikel: Befangenheit

Birgt ein zu treffender Beschluss einem Ratsmitglied oder einem Mitglied eines mit ihm Beziehung stehenden definierten Personenkreises „einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil“, wird ein Interessenskonflikt vermutet, der im Interesse des Gemeinwohls zu vermeiden ist: Das Ratsmitglied wird als befangen bezeichnet und hat die Sitzung zu verlassen, die notwendige Einzelfallentscheidung trifft das entsprechende Gremium.

Siehe auch

• Gemeinderat (Frankreich)
• Gemeinderat (Österreich)
• Gemeinderat (Schweiz)
• Bezirksvertretung bzw. Ortschaftsrat (Ortsbeirat, Ortsteilvertretung, Ortsausschuss)

Literatur

• Harald Hofmann, Rolf-Dieter Theisen: Kommunalrecht in NRW. 13. vollständig überarbeitete Auflage. Bernhardt-Witten, Witten 2008, ISBN 978-3-933870-80-3.
• Yvonne Ott: Der Parlamentscharakter der Gemeindevertretung: eine rechtsvergleichende Untersuchung der Qualität staatlicher und gemeindlicher Vertretungskörperschaften. Nomos-Verl.-Ges., Baden-Baden 1994.

Einzelnachweise

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