Landsgemeinde

Glarner Landsgemeinde 2009

Die Landsgemeinde ist in der Schweiz eine der ältesten und einfachsten Formen der direkten Demokratie. Die wahl- und stimmberechtigten Bürger eines Kantons, eines Bezirks oder eines Kreises versammeln sich an einem bestimmten Tag unter freiem Himmel, um ihre verfassungsmässigen Aufgaben zu erledigen.

Die Landsgemeinde ähnelt anderen frühdemokratischen Beschlussforen, wie dem Thing oder der athenischen Volksversammlung. Die schweizerischen Landsgemeinden haben ihren Ursprung allerdings in den mittelalterlichen Korporationen.

Vom Typus her sind auch die in den kleineren und mittleren Schweizer Gemeinden üblichen Gemeindeversammlungen örtliche «Landsgemeinden», werden aber, da örtlich und nicht regional wirksam, nie so bezeichnet.

Kantonale Landsgemeinden

Allgemeines

Die traditionelle «Eintrittskarte» in den Ring der Landsgemeinde in Appenzell: ein Degen („Seitengewehr“)

Kantonale Landsgemeinden gibt es heute noch in den Kantonen Appenzell Innerrhoden und Glarus; sie bilden dort die höchste kantonale Instanz. Die Zuständigkeiten unterscheiden beziehungsweise unterschieden sich von Kanton zu Kanton. So wird zwar sowohl in Appenzell Innerrhoden als auch in Glarus über Verfassungsänderungen, Gesetze und grössere Ausgaben an der Landsgemeinde entschieden; nur in Appenzell Innerrhoden wählt die Landsgemeinde aber auch die Regierung, nur in Glarus ist sie zuständig für die Festsetzung des Steuerfusses.

An den beiden heute noch bestehenden Landsgemeinde kann jeder und jede Stimmberechtigte zu einer Frage das Wort ergreifen; bei der früheren Landsgemeinde von Appenzell Ausserrhoden hingegen war im Ring keine Diskussion möglich. Beim Abstimmen oder «Mehren» (so die gesetzliche Bezeichnung des Abstimmens) wird in Glarus der Stimmrechtsausweis in die Höhe gehalten. In Appenzell Innerrhoden gilt das offene Handmehr. Um dort in den Ring, den Bereich der Stimmberechtigten, zu gelangen, kann neben dem papierenen Stimmrechtsausweis auch der meist ererbte Degen (Seitengewehr genannt) vorgezeigt werden.

Geschichte

Nach 1815 gab es in acht Schweizer Kantonen eine Landsgemeinde auf kantonaler Ebene – so nebst Glarus und Appenzell Innerrhoden früher auch in Zug, Schwyz, Uri, Obwalden, Nidwalden und (1403 erstmals urkundlich erwähnt) Appenzell Ausserrhoden.

Die Landsgemeinde wurde abgeschafft

• 1848 in Zug
• 1848 in Schwyz
• 1928 in Uri (durch Landsgemeinde-Abstimmung)
• 1996 in Nidwalden (durch Urnenabstimmung)
• 1997 in Appenzell Ausserrhoden (durch Urnenabstimmung)
• 1998 in Obwalden (durch Urnenabstimmung)

Kantonale Unterschiede

Appenzell Innerrhoden und Glarus

Vereidigung bei der Innerrhoder Landsgemeinde in Appenzell

Im Kanton Appenzell Innerrhoden findet die Landsgemeinde in Appenzell am letzten Sonntag im April statt, ausser wenn dieser sich mit dem Ostersonntag überschneidet. Dann wird die Versammlung auf den ersten Sonntag im Mai verschoben. Die Glarner Landsgemeinde findet dagegen am ersten Maisonntag statt (bei sehr schlechtem Wetter Verschiebung um eine Woche).

An der Glarner Landsgemeinde dürfen die Stimmberechtigten «raten, mindern, mehren und wählen». Das heisst, sie können über jedes einzelne Sachgeschäft das Wort verlangen, eine Änderung beantragen, eine Vorlage verschieben oder zurückweisen. Durch das Abänderungsrecht wurde 1971 das Frauenstimm- und -wahlrecht auf allen Ebenen eingeführt. Die ursprüngliche Abstimmungsvorlage beinhaltete lediglich Rechte auf tieferen Gemeindeebenen (zum Beispiel Schulgemeinde). Im Mai 2006 wurde ebenfalls durch das Abänderungsrecht eine Fusion der bislang 25 Gemeinden des Kantons zu nur noch drei beschlossen. Die ursprüngliche Vorlage hatte zehn Gemeinden vorgesehen.

In Appenzell Innerrhoden wie auch in Glarus gibt es das besondere Recht der Einzelinitiative. Der im Kanton Glarus genannte Memorialsantrag kann von jedem Stimmbürger schriftlich eingereicht werden. Die Landsgemeinde stimmt anschliessend darüber ab. Durch solche Einzelinitiativen wurden in Appenzell beispielsweise Gewaltentrennung und Finanzreferendum eingeführt.

Appenzell Ausserrhoden

Die Landsgemeinde in Appenzell Ausserrhoden wurde an einer zuvor an der Landsgemeinde beschlossenen Urnenabstimmung am 28. September 1997 abgeschafft (mit 54,0 Prozent Ja-Stimmen-Anteil bei einer Stimmbeteiligung von 61 Prozent). An der Landsgemeinde 1993 hatte diese sich noch klar für ihre Beibehaltung ausgesprochen.

Der Abschaffung war ein jahrzehntelanger Streit über die Einführung des kantonalen Frauenstimmrechts vorausgegangen. Das männliche Schweizer Stimmvolk hatte der Einführung des Frauenstimmrechts auf eidgenössischer Ebene bereits 1971 zugestimmt, der Kanton Appenzell Ausserrhoden lehnte dies jedoch wie die gesamte Ostschweiz mehrheitlich ab (Neinstimmenanteil: 60,1 Prozent; auf Bundesebene nur 34,3 Prozent). Die sehr knappe Annahme der entsprechenden Verfassungsänderung an der Landsgemeinde 1989 war umstritten. Wenn nämlich eine klare Entscheidung durch «Mehren» (optische Ermittlung der Mehrheit vom Podium aus) nicht möglich war, sah die Verfassung vor, dass der Stichentscheid durch den Landammann vorgenommen werden konnte. Nach wiederholtem Mehren erklärte der Landammann die Vorlage für angenommen. Der Landammann und die Regierung begründeten ihr Verhalten mit der – ihrer Meinung nach – knappen, aber klaren Stimmenmehrheit, während Kritiker dies als bewusste Missachtung des Volkswillens und «Erzwingen» eines Entscheids im Sinne des Regierungsrates erklären. Dieser Vorfall zeigte anschaulich die Anfälligkeit der Entscheidungsfindung an der Landsgemeinde. Daraufhin zogen sich viele Verfechter der ursprünglichen Form zurück und nahmen nicht mehr an der Landsgemeinde teil.

Eine Volksinitiative zur «Wiedereinführung der Landsgemeinde im Kanton Appenzell Ausserrhoden» wurde am 13. Juni 2010 in einer Urnenabstimmung mit 70,3 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.

Regionale Landsgemeinden

Kanton Schwyz

Der Bezirk Schwyz ist der einzige Bezirk des Kantons, in dem noch eine Landsgemeinde stattfindet. Sie nimmt die Wahlen des Bezirksammanns, der Bezirksräte, des Landschreibers sowie der Bezirksrichter vor und befindet über Rechnung und Budget. Sachgeschäfte betreffend die Justiz, die Führung der Sekundarstufe I sowie das Gewässer- und Strassenwesen werden an der Landsgemeinde zwar beraten, aber seit 1984 in geheimer Abstimmung an der Urne entschieden.

Kanton Appenzell Innerrhoden

Im Kanton Appenzell Innerrhoden finden in den Bezirken (Einwohnergemeinden) des Inneren Landes am Sonntag nach der kantonalen Landsgemeinde die Bezirksgemeinden statt, an denen der jeweilige Bezirkshauptmann (Gemeindepräsident), die übrigen Mitglieder des Bezirksrates (Gemeinderates) und je ein Mitglied des Bezirksgerichts sowie alle zwei Jahre überdies die dem Bezirk zustehenden Mitglieder des Grossen Rates gewählt werden. Das Äussere Land (Oberegg) kennt hingegen die Urnenwahl.

Kanton Graubünden

Im Kanton Graubünden verfügten einst die meisten der 39 Kreise über eine Landsgemeinde, walserdeutsch Bsatzig beziehungsweise bündnerromanisch cumin, mastralia oder tschentada genannt. Als der Bündner Grosse Rat noch alle zwei Jahre gewählt wurde, fanden auch die Landsgemeinden alle zwei Jahre am ersten Sonntag im Monat Mai statt; der heutige Turnus ist ein vierjähriger.

Die meisten Landsgemeinden wurden in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten abgeschafft und die Wahlen an die Urne verlegt; 2009 betraf dies beispielsweise die Bsatzig im Schanfigg. Gemäss Erhebung der Standeskanzlei Graubünden verfügen per Anfang 2014 noch sechs Kreise über eine Landsgemeinde: Churwalden, Küblis, Luzein, Ruis, Safien und Schams. Es handelt sich dabei ausnahmslos um Kreise, die mit Inkrafttreten der Gebietsreform voraussichtlich 2015 aufgehoben werden. Im Mai 2014 findet in diesen Kreisen somit mit hoher Wahrscheinlichkeit die letzte Landsgemeinde statt.

Aufgaben der Landsgemeinden sind die Wahl des bzw. der Abgeordneten des Kreises in das Kantonsparlament (Grosser Rat), die Wahl von dessen bzw. deren Stellvertreter sowie die Wahl des Landammanns (Kreispräsidenten) und seines Statthalters (Stellvertreters). Bis zum Inkrafttreten der neuen Bündner Gerichtsorganisation 2001 gehörte auch die Wahl des Kreisgerichts und dessen Vorsitzenden sowie des Vermittlers (Friedensrichters) dazu.

Historisch gesehen, gehen die Bündner Landsgemeinden auf die Versammlungen in den Gerichtsherrschaften des Freistaats der Drei Bünde zurück.

Kritik an der Landsgemeinde

Nur schon die Tatsache, dass die Landsgemeinde in den meisten Kantonen – allerdings aus verschiedenen Gründen – abgeschafft wurde, zeigt, dass es sich nicht um eine unumstrittene Institution handelt.

• Kritiker monieren, dass das demokratische Grundrecht auf geheime Stimmabgabe durch diese Form der Demokratie nicht gewährleistet sei. Die Schweiz musste denn auch einen Vorbehalt zu Art. 25Vorlage:Art./Wartung/ch-Suche des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte anbringen.

• Dazu kommen logistische Probleme, da in grösseren Gemeinwesen wie Appenzell Ausserrhoden nicht leicht Platz für eine Versammlung von Zehntausenden von Bürgern zur Verfügung gestellt werden kann und der Zubringerdienst ebenfalls nicht einfach ist.

• Im Kanton Glarus besteht das Problem, dass es keine genaue Auszählung der Stimmen gibt. Stattdessen entscheidet der Landammann (bei knapper Entscheidung mit Hilfe der vier übrigen Mitglieder der Regierung) per Auge, wie die Mehrheit ist. Um Ungerechtigkeiten zu vermeiden, gilt das ungeschriebene Gesetz, dass der Landammann im Zweifelsfalle gegen sich selbst entscheidet.

• Ein weiteres Problem sind Personen, die unberechtigterweise an der Landsgemeinde abstimmen, in Glarus werden mittlerweile jedoch Eingangskontrollen vorgenommen. Die gegenseitige soziale Kontrolle (jeder kennt jeden) schränkt den Betrug ein. Das Gleiche gilt, wenn jemand beide Hände hochhält, um abzustimmen. Um diesem Unsicherheitsfaktor aber entgegenzuwirken, wird seit der Landsgemeinde 2005 mittels farblich eindeutigen Stimmrechtsausweisen abgestimmt. Die Farbe des Ausweises ändert sich dabei jedes Jahr. Die Einführung einer elektronisch gestützten Stimmabgabe ist, obwohl technisch machbar, vorderhand aus Kostengründen zurückgestellt.

Im Kanton Glarus ist die Landsgemeinde trotz diesen Kritiken grösstenteils unumstritten. Das oberste Gericht der Schweiz (Bundesgericht) hat diese Art der Entscheidungsfindung geschützt (BGE 104 IA 428 und BGE 121 I 138).

Zudem hat die Schweiz bei der Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) eine Ausnahmeklausel für die Landsgemeinden eingefügt, da diese eigentlich verschiedenen Punkten, unter anderem der geheimen Stimmabgabe, widersprechen.

Die Kritik an der genossenschaftlichen Demokratieform der Landsgemeinde spiegelt das in der Moderne gewandelte Demokratieverständnis:

1. Während der Bürger im neuzeitlich-liberalen Rechtsstaat ein Individualrecht (Stimmrecht) ausübt und bei dieser Rechtsausübung vor dem Staat geschützt werden muss (Stimmgeheimnis), übt der Bürger in der Landsgemeinde eine Staatsfunktion aus und ist dabei selber Teil des Staates. Ähnlich einem Parlamentarier übt er seine Funktion dabei offen aus.
2. In einem genossenschaftlichen Verständnis von Demokratie ist die Entscheidungsfindung ein kollektiver, öffentlicher Akt (res publica). Er kann nicht individuell und im Geheimen an der Urne oder mittels Briefsendung stattfinden. Demokratie wird gemeinsam zelebriert, was in traditionellen Ritualen mit einem anschliessenden Volksfest seinen Ausdruck findet.
3. Die offene Diskussion (insbesondere an der Glarner Landsgemeinde) führt zudem zu einem offenen Diskurs, an dem sich alle teilnehmenden Stimmbürger beteiligen können. Demgegenüber wird der Diskurs in einer modernen Brief- oder Urnendemokratie über politische Parteien und Medien mediatisiert. Deutlich hat sich dies etwa an der Glarner Landsgemeinde vom Mai 2006 gezeigt, an der die beschlossene Gemeindefusion (auf nur noch 3 Gemeinden) von einem einzelnen Bürger (aber keiner Partei) beantragt wurde.

Kunst

Das Gemälde Die Landsgemeinde, welches im Bundeshaus in Bern die Südwand des Ständeratssaales ziert, zeigt eine Landsgemeinde im 18. Jahrhundert. Die Maler Albert Welti und Wilhelm Balmer stellten dabei den Landsgemeindeplatz in Stans dar, jedoch mit der Landschaft um Sarnen.

Literatur und Weblinks

 Commons: Landsgemeinde – Sammlung von Bildern, Videos und Audiodateien

• Hans Stadler: Landsgemeinde im Historischen Lexikon der Schweiz.
• Landsgemeinde-Dossier der Appenzeller Zeitung (Appenzell Ausserrhoden).
• Landsgemeinde in Appenzell Innerrhoden.
• Glarner Landsgemeinde.
• Tonarchiv der Glarner Landsgemeinde.
• Live-Übertragung SRF von der Glarner-Landsgemeinde 2013.
• Gian Caduff: Die bündnerische Landsgemeinde. In: Graubünden, hg. von Walter Schmid, Bern 1942, S. 35–40. Auch online.
• Bsatzig Kreis Churwalden.
• Artikel Be-satzing Bed. 1b (zu Graubünden Sp. 1593 Mitte) und Lands-Be-satzing im Schweizerischen Idiotikon.