Landesbehörde

Verwaltungsaufbau

Landesbehörden sind in Deutschland die von einem Land errichteten Behörden.

Hierarchie und Aufbau

Die Landesbehörden sind hierarchisch organisiert:

• Oberste Landesbehörden sind Behörden, denen keine andere Behörde übergeordnet ist, die aber über einen weiteren nachgeordneten Verwaltungsunterbau verfügen. Sie sind landesweit zuständig. Oberste Landesbehörden sind in der Regel die Landesministerien und Staatskanzleien, der Rechnungshof, das Landesparlament und das Landesverfassungsgericht, soweit sie als Behörden tätig werden.
• Landesoberbehörden sind landesweit zuständige Behörden, die unmittelbar einer obersten Landesbehörde nachgeordnet sind und in der Regel keinen eigenen nachgeordneten Verwaltungsunterbau haben. Sie sind immer für das gesamte Bundesland zuständig. Beispiele für Landesoberbehörden sind die Landesämter für Verfassungsschutz und die statistischen Landesämter, in manchen Ländern auch die Landeskriminalämter. In Schleswig-Holstein ist das Landesamt für Ausländerangelegenheiten Schleswig-Holstein Landesoberbehörde.
• Landesmittelbehörden unterstehen unmittelbar einer obersten Landesbehörde und verfügen über einen eigenen Verwaltungsunterbau. Sie sind meist regional zuständig, z. B., auf Regierungsbezirksebene. Landesmittelbehörden sind die Regierungspräsidien (Baden-Württemberg, Hessen), die Bezirksregierungen (Nordrhein-Westfalen) und die Regierungen (Bayern).
• Untere Landesbehörden sind entweder den mittleren Landesbehörden nachgeordnet (dreistufiger Verwaltungsaufbau), oder unterstehen direkt einer obersten (Schleswig-Holstein auch einer oberen) Landesbehörde (zweistufiger Verwaltungsaufbau). Sie sind lokal zuständig. Untere Landesbehörden sind z. B. Landräte oder Kreispolizeibehörden.

Von einer eindeutigen Gliederung mit klarer Rangfestlegung wird im Zuge der Verschlankung der Verwaltungsstrukturen jedoch zunehmend abgesehen. Im hessischen Polizeiorganisationsrecht gibt es neben dem Hessischen Innenministerium als oberster Polizeibehörde nur noch sieben bereichsspezifische Polizeipräsidien, die jeweils für größere Teile des Landesgebietes zuständig sind und damit weder eindeutig Landesmittel-, noch eindeutig Landesunterbehörden sind (§ 91 HSOG, § 5 HSOG-DVO). Für untere Landesbehörden sind sie teilweise zu groß, für mittlere Landesbehörden zu klein (z. B. Polizeipräsidium Frankfurt am Main) und in allen Fällen ohne eigenen Verwaltungsunterbau; die früheren Polizeireviere und Polizeistationen in den Landkreisen sind in ihnen aufgegangen. Daneben bestehen vier zentral zuständige Polizeibehörden, u. a. das Hessische Landeskriminalamt, die wegen ihrer landesweiten Zuständigkeit strukturell Landesoberbehörden sind, als solche aber nicht mehr bezeichnet werden. Der Gesetzgeber hat bei den Polizeibehörden, außer beim Innenministerium, auf jegliche Rangfestlegung verzichtet.

Auch der Grundsatz, wonach Landesoberbehörden nicht über einen eigenen Mittelaufbau verfügen, wird zunehmend durchbrochen. Einige Bundesländer verfügen über eine der Ministerialebene unmittelbar nachgeordnete Behörde (in Thüringen beispielsweise das Thüringer Landesverwaltungsamt, in Sachsen die Landesdirektion Sachsen, in Sachsen-Anhalt das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt, in Berlin das Landesverwaltungsamt Berlin). Obwohl diese Behörden landesweit zuständig sind und damit den Rang von Landesoberbehörden haben, sind ihr Behörden auf Kreis-, Stadt- und Gemeindeebene nachgeordnet.

Die Gesamtheit der Landesbehörden wird als unmittelbare Landesverwaltung bezeichnet. Daneben tritt die mittelbare Landesverwaltung durch Behörden anderer, insbesondere kommunaler Körperschaften. Im übertragenen Wirkungskreis werden Aufgaben des Landes auch von diesen Behörden erfüllt. In Brandenburg zählen auch die 26 Gewässerunterhaltungsverbände in der Rechtsform des Wasser- und Bodenverbandes zur mittelbaren Landesverwaltung.

Verwaltungsstufen

In Bundesländern mit einem zweistufigen Verwaltungsaufbau – wie Schleswig-Holstein, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern – üben die obersten Landesbehörden grundsätzlich sowohl die Aufsicht über die Landesoberbehörden wie auch über die unteren Landesbehörden aus. Ausnahmen sind landesgesetzlich möglich (z. B. in Schleswig-Holstein).

In Deutschland ist der traditionelle dreistufige Verwaltungsaufbau im Rückzug befindlich, wie die in den letzten Jahren durchgeführten Strukturreformen in Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt zeigen.

Diskussionen und Kritik

Der überkommene, traditionelle Aufbau der Landesverwaltungen in Deutschland wird zunehmend kritisiert:

• Die Begriffe „oberste Landesbehörden“, „Landesoberbehörden“ und „untere Landesbehörden“ wirken missverständlich. Kennzeichnend für untere Landesbehörden ist nicht, dass sie „unten“ sind, sondern dass sie nur für einen Teil des Landes (lokal) zuständig sind. Der traditionelle Begriff „Landesmittelbehörde“ mit einer regionalen Zuständigkeit zu verbinden, ist ungenau, denn manche Länder – wie etwa Sachsen-Anhalt und Thüringen – verfügen faktisch über eine Mittelbehörde, die für das ganze Landesgebiet zuständig ist (siehe Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt und Thüringer Landesverwaltungsamt).
• Die Abgrenzung zwischen Landesbehörden, Einrichtungen und Landesbetrieben ist nicht mehr zeitgemäß, da Einrichtungen und Landesbetriebe auch hoheitliche Aufgaben übertragen erhalten. Regelmäßig – wie z. B. in Brandenburg – unterscheiden sie sich nur noch durch die Art ihrer Errichtung bzw. ihrer Veranschlagung im Haushalt.
• Auf europäischer Ebene ist der Begriff der „Agentur“ üblich geworden. Gemeint ist damit ein verselbständigter Verwaltungsträger, der seine interne Struktur weitgehend selbst gestaltet und aufgrund einer Vereinbarung für die oberste Ebene tätig wird.

Besonderheiten

Baden-Württemberg

In Baden-Württemberg wird lediglich zwischen obersten Landesbehörden, höheren Verwaltungsbehörden, unteren Verwaltungsbehörden, Landesoberbehörden und höheren und unteren Sonderbehörden unterschieden. Während für die obersten Landesbehörden und Landesoberbehörden das oben gesagte gilt, sind die höheren Verwaltungsbehörden (die Regierungspräsidien) keine Mittelbehörden im eigentlichen Sinne. In einigen Fällen wirken sie wie untere Landesbehörden (z. B. im Aufenthaltsrecht), in anderen wie eine Landesoberbehörde (z. B. Regierungspräsidium Tübingen im Gentechniksicherheitsrecht oder RP Karlsruhe bei Angelegenheiten der Wasserschutzpolizei). In den meisten Fällen nehmen sie aber Aufgaben einer Mittelbehörde wahr. Die unteren Verwaltungsbehörden sind die Landratsämter und die Stadtverwaltungen von Stadtkreisen, in gewissen Fällen auch die Stadtverwaltungen von Großen Kreisstädten und die Verwaltungsgemeinschaften von mehreren Gemeinden (z. B. Baurecht). Untere Sonderbehörden sind Behörden, die nur für einen eng umgrenzten Verwaltungsbereich zuständig sind. Seit der Verwaltungsreform von 2005 sind dies nur noch Polizeidirektionen und Polizeipräsidien, Finanzämter und Staatliche Schulämter (bis 2009 nur in den Stadtkreisen), für alle anderen Bereiche sind die unteren Verwaltungsbehörden zuständig. Die höheren Sonderbehörden nehmen Aufgaben anstatt eines Regierungspräsidiums wahr. Es gibt nur noch die Oberfinanzdirektion und seit 1. Januar 2009 das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung als höhere Sonderbehörde. Vor der Verwaltungsreform gab es noch Landespolizeidirektionen, Oberschulämter und Forstdirektionen als höhere Sonderbehörden, die aber in die Regierungspräsidien eingegliedert wurden.

Literatur

• Jörg Bogumil, RUB: Verwaltungsstrukturreformen in den Bundesländern. Abschaffung oder Reorganisation der Bezirksregierungen?