Gesetzgebungsverfahren (Deutschland)

Schema des Gesetzgebungsverfahrens

Das Gesetzgebungsverfahren in Deutschland erfordert auf Bundesebene die Mitwirkung bestimmter Verfassungsorgane. Es richtet sich im Wesentlichen nach den Regeln im Grundgesetz (GG), der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO BT) und der Geschäftsordnung des Bundesrates (GO BR). Voraussetzung ist, dass der Bund für den zu regelnden Sachverhalt eine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. hat. Eine Initiative für ein Bundesgesetz kann von folgenden Verfassungsorganen ausgehen (Art. 76 GG):

• Bundesregierung
• Bundesrat
• Mitgliedern des Parlaments, also des Deutschen Bundestages; hierbei muss eine Fraktion oder fünf Prozent der Abgeordneten den Vorschlag unterstützen (§ 76 GOBT).

Dieses Initiativrecht wird durch das Einbringen eines Gesetzentwurfs ausgeübt. Der Verfahrensgang ist je nach Initiator unterschiedlich:

• Ein Entwurf der Bundesregierung geht zunächst zur Stellungnahme an den Bundesrat, dann zurück zur Bundesregierung, die eine Gegenäußerung verfassen kann. Daraufhin bringt die Bundesregierung den Entwurf in den Bundestag ein.
• Ein Gesetzentwurf des Bundesrates ist dem Bundestag durch die Bundesregierung zuzuleiten. Sie soll hierbei ihre Auffassung darlegen (Art. 76 Abs. 3 Satz 2 GG).
• Ein Gesetzentwurf aus der Mitte des Bundestages wird direkt im Parlament behandelt.

In allen Fällen ist der Bundestag das erste Beschlussorgan für die Annahme eines Gesetzes.

Vor einem Gesetzgebungsverfahren (GGV) und auch währenddessen finden oft informelle politische Spitzengespräche statt, zum Beispiel Bund-Länder-Gespräche. Oppositionsparteien im Bundestag, die auch an Regierungskoalitionen in Bundesländern beteiligt sind, können versuchen, auf diesem Wege ein GGV zu beeinflussen.

Bundestag

Eingebracht in den Bundestag, wird der Gesetzentwurf als Bundestagsdrucksache allen Parlamentariern und den Bundesministerien zur Kenntnis zugeleitet (§ 77 GOBT). Es finden drei Beratungen – auch „Lesungen“ genannt – statt (§ 78 Abs. 1 GOBT).

Erste Lesung

In der ersten Lesung kommt es zur Debatte über die Grundzüge des Entwurfs. Dann folgt regelmäßig eine Überweisung an den zuständigen Fachausschuss. Sind inhaltlich mehrere Ausschüsse zuständig, wird er an alle zur Beratung überwiesen, dabei wird jedoch ein federführender Ausschuss bestimmt. Dort kommt es zu Detailberatungen durch die jeweiligen Experten der Fraktionen und gegebenenfalls zur Anhörung von Sachverständigen. Alle Beratungsergebnisse der Ausschüsse werden vom federführenden Fachausschuss in der sogenannten „Beschlussempfehlung und Bericht“, einer eigenen Drucksache, festgehalten. Tatsächlich findet die Entscheidungsfindung nicht in den Bundestagsausschüssen, sondern in diesen spiegelbildlich vorgelagerten, fraktionsinternen Arbeitsgruppen statt. Man spricht vom „parteiendemokratischen Modell“ in Abgrenzung zur traditionellen Parlamentarismustheorie. In Abstimmung mit Fraktionsvorstand und Ressortministerium (im Falle der Regierungsmehrheit) und unter Einbeziehung von Sachverständigen und Interessenvertretern erarbeiten die auch im Ausschuss tätigen Abgeordneten in den Arbeitsgruppen den gemeinsamen Entwurf ihrer Fraktion(en). Diese Arbeitsgruppen tagen in der parlamentarischen Sitzungswoche zumeist Dienstagvormittag. Nach abgeschlossener Entscheidungsfindung in den Arbeitsgruppen muss die Vorlage noch von der Fraktionsversammlung, die zumeist Dienstagnachmittag tagt, bestätigt werden, um so zur nach außen gemeinsam vertretenen und verteidigten Position der Fraktion zu werden. Eine auf diese Art erarbeitete Position der Regierungsmehrheit wird dann in den entsprechenden Ausschüssen, die Mittwochvormittag tagen, als Ziel angestrebt. Da die Ausschüsse in ihrer Zusammensetzung die Mehrheitsverhältnisse des Plenums abbilden, können sich hier die Mehrheitsfraktionen bzw. die Regierungsmehrheit mit ihrem Entwurf immer durchsetzen. Obwohl in den Ausschüssen, wie auch im Plenum, durchaus kontrovers diskutiert wird erfolgt doch, wie auch im Plenum, keine Deliberation im Sinne eines durch Argumente angestrebten Interessensausgleichs.

Zweite Lesung

In der zweiten Lesung, der die o. g. Drucksache „Beschlussempfehlung und Bericht“ zugrundegelegt wird, berichten die Abgeordneten über ihre Beratungen. Es kommt zu einer Aussprache und Abstimmungen über Änderungsvorschläge und in Einzelbestimmungen auch über den Gesetzentwurf. Alle vom Bundestag beschlossenen Gesetze gehen zum Bundesrat.

Dritte Lesung

Am Ende der Dritten Lesung kommt es zur Schlussabstimmung. Damit das Gesetz zustande kommt, muss der Bundestag dieses mit einfacher Mehrheit beschließen, das heißt mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 42 Abs. 2 GG). Bei verfassungsändernden Gesetzen ist die Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestags erforderlich (Art. 79 Abs. 1 GG) i. V. m. (Art. 79 Abs. 2 GG).

Bundesrat

Ist das Gesetz im Bundestag beschlossen worden, wird es dem Bundesrat zugeleitet. Stimmt dieser dem Gesetz zu bzw. beschließt er, keinen Einspruch einzulegen, ist das Gesetz zustande gekommen und wird über die Bundesregierung dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung zugeleitet.

Zustimmungsgesetze

Zustimmungsbedürftig sind Gesetze, für die das Grundgesetz explizit anordnet, dass sie wegen ihres Inhalts der Zustimmung durch den Bundesrat bedürfen. Insbesondere sind Gesetze zustimmungsbedürftig (vollständige Auflistung im Artikel Zustimmungsbedürftiges Gesetz):

• die das Grundgesetz ändern (Art. 79 Abs. 2 GG).
• die für ihre Umsetzung durch die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren ohne landesrechtliche Abweichungsmöglichkeit regeln (Art. 84 Abs. 1 GG).
• die den Ländern Leistungspflichten ggü. Dritten zuweisen (Leistungsgesetze), Art. 104a Abs. 4 GG.
• die eine Änderung von Steuern bezwecken, die die Ertragshoheit der Länder oder der Gemeinden tangiert (Art. 105 Abs. 3 GG).

Hat der Bundesrat Einwände gegen ein Gesetz, kann er, der Bundestag oder die Bundesregierung den Vermittlungsausschuss anrufen (Art. 77 Abs. 2 GG). Dieser Ausschuss setzt sich aus jeweils 16 Mitgliedern des Bundesrates und des Bundestages zusammen. Der Ausschuss hat die Aufgabe, einen Kompromiss auszuarbeiten, dem Bundestag und Bundesrat zustimmen würden. Macht er einen Änderungsvorschlag, muss das Gesetz zunächst zurück in den Bundestag, da es verändert worden ist. Der Bundestag muss nun erneut mit einfacher Mehrheit dem veränderten Gesetz zustimmen (sogenannte „vierte Lesung“). Im Anschluss geht die Vorlage wieder an den Bundesrat.

Beschließt der Vermittlungsausschuss jedoch keine Änderung, geht das Gesetz auch zurück an den Bundesrat und dieser erhält nochmals die Möglichkeit, dem Gesetz zuzustimmen. Stimmt er zu, wird das Gesetz über die Bundesregierung dem Bundespräsidenten zur Unterschrift vorgelegt. Verweigert er dagegen die Zustimmung, ist das Gesetz endgültig gescheitert.

Einspruchsgesetze

Gesetze, die keine Zustimmung des Bundesrates benötigen, sind Einspruchsgesetze. Bei diesen Gesetzen ist nur der Bundesrat zur Anrufung des Vermittlungsausschuss berechtigt. Kommt es im Vermittlungsverfahren zu keinem Kompromiss oder zu einem Ergebnis, das vom Bundesrat nicht akzeptiert wird, kann er gegen das Gesetz nunmehr Einspruch einlegen. Dieser Einspruch kann gemäß Art. 77 Abs. 4 GG vom Bundestag in erneuter Abstimmung (sogenannte „vierte Lesung“) mit absoluter Mehrheit überstimmt werden, also mit der Mehrheit seiner Mitglieder (Kanzlermehrheit). Legt der Bundesrat den Einspruch mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit ein, muss der Bundestag ihn mit seiner doppelt qualifizierten Mehrheit überstimmen (Zwei-Drittel-Mehrheit der abgegebenen Stimmen, mindestens aber absolute Mehrheit der Mitglieder). Kann der Bundestag den Einspruch jedoch nicht überstimmen, ist das Gesetz gescheitert (Art. 77 Abs. 4 GG).

Beschließt der Bundesrat, gegen das Gesetz keinen Einspruch einzulegen, so kommt es zustande.

Bundesregierung

Haushaltsrelevante Gesetze im Sinne von Art. 113 GG (Ausgabenerhöhungen oder Einnahmeminderungen) bedürfen der Zustimmung der Bundesregierung.

Ausfertigung durch Bundespräsident, Gegenzeichnung durch Bundesregierung

Der Bundespräsident fertigt das zustande gekommene Gesetz schließlich aus, d. h. er unterzeichnet es, nachdem er sich vergewissert hat, dass das Verfahren eingehalten wurde. Nach dieser Ausfertigung erteilt er dem Bundesministerium der Justiz den Auftrag zur Verkündung im Bundesgesetzblatt.

Der Bundespräsident hat bei der Ausfertigung ein formelles und – dies ist allerdings umstritten – ein materielles Prüfungsrecht bzw. eine Prüfungspflicht. Die Prüfung bezieht sich in jedem Fall nur auf die Rechtmäßigkeit, nicht auf die Zweckmäßigkeit des Gesetzes. In formeller Hinsicht hat er zu prüfen, ob das Gesetz nach den Verfahrensregeln des Grundgesetzes zustande gekommen ist. In materieller Hinsicht bezieht sich die Prüfung darauf, ob das Gesetz mit den übrigen Vorschriften des Grundgesetzes, insbesondere der föderalen Kompetenzverteilung und den Grundrechten im Einklang steht. Die Reichweite, teilweise sogar das Ob dieses materiellen Prüfungsrechts (bzw. -pflicht) ist umstritten. In der bisherigen Praxis haben die Bundespräsidenten nur bei offensichtlichen Verstößen eine Ausfertigung eines von ihnen als verfassungswidrig angesehenen Gesetzes abgelehnt.

Eine etwaige Ablehnung der Ausfertigung können die anderen gesetzgebungsbeteiligten Organe im Wege eines Organstreits vor dem Bundesverfassungsgericht angreifen.

Die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten bedarf – wie bei allen Verfügungen des Bundespräsidenten (Art. 58 GG) der – vorherigen – Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder durch den zuständigen Bundesminister (Art. 82 Abs. 1 GG). In der Praxis erfolgt die Gegenzeichnung durch den federführenden Bundesminister sowie gegebenenfalls weitere beteiligte Fachminister und abschließend durch den Bundeskanzler. Inwieweit im Rahmen der Gegenzeichnung dem Bundeskanzler und den Bundesministern eine (formelle und/oder materielle) Prüfungspflicht im oben dargestellten Sinne zusteht, ist ungeklärt und praktisch noch nicht relevant geworden.

Inkrafttreten

Das verkündete Gesetz tritt zu dem Zeitpunkt in Kraft, der im Gesetz selbst genannt ist. Wenn ausnahmsweise die gesetzliche Regelung über das Inkrafttreten fehlt, tritt es gemäß Art. 82 Abs. 2 GG am vierzehnten Tage nach Ausgabe des Bundesgesetzblattes in Kraft.

Siehe auch

• Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes#Gesetzgebungsverfahren und Vorgeschichte
• Normenhierarchie
• Bundesrecht (Deutschland)
• Notstandsgesetzgebung
• Föderalismus in Deutschland
• Politisches System Deutschlands
• Rechtsetzung der EG
• Mitentscheidungsverfahren
• Europarecht

Literatur

• Thilo Brandner: Parlamentarische Gesetzgebung in Krisensituationen – Zum Zustandekommen des Finanzmarktstablilisierungsgesetzes, NVwZ 2009, S. 211–215.
• Eike Michael Frenzel: Das Gesetzgebungsverfahren – Grundlagen, Problemfälle und neuere Entwicklungen, Teil 1: JuS 2010, S. 27–30, Teil 2: Jus 2010, S. 119–124.
• Wolfgang Ismayr: Gesetzgebung im politischen System Deutschlands. In: Wolfgang Ismayr (Hrsg.): Gesetzgebung in Westeuropa. EU-Staaten und Europäische Union. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2008, S. 383–429.
• Ulrich Karpen: 40 Jahre Gesetzgebungslehre in Deutschland und der Beitrag der ZRP, ZRP 2007, S. 234–235.
• Michael Kloepfer: Gesetzgebungsoutsourcing – Die Erstellung von Gesetzentwürfen durch Rechtsanwälte, NJW 2011, S. 131–134.
• Julian Krüper: lawfirm – legibus solutus? Legitimität und Rationalität des Gesetzgebungsverfahrens beim „Outsourcing“ von Gesetzentwürfen, JZ 2010, S. 655–662.
• Konrad Redeker: Wege zu besserer Gesetzgebung, ZRP 2004, S. 160–163.
• Wolfgang Thierse: Wege zu besserer Gesetzgebung – sachverständige Beratung, Begründung, Folgeabschätzung und Wirkungskontrolle, NVwZ 2005, S. 153–157.

Einzelnachweise

Bitte den Hinweis zu Rechtsthemen beachten!