Gemeindefusionen in der Schweiz

Als Gemeindefusion bezeichnet man in der Schweiz das Verschmelzen zweier oder mehrerer bis anhin voneinander unabhängiger politischer Gemeinden. Die Fusion kann als Eingemeindung in einen grösseren Verband erfolgen, wobei der Name der kleineren Gemeinde(n) untergeht. Bei vergleichbaren Partnern kann ein Allianzname oder auch ein ganz neuer Name gewählt werden.

Der Kanton Thurgau hat in den 1990er Jahren grossangelegte Fusionsprojekte durchgeführt. Der Kanton Freiburg weist mit einer Reduzierung seines Gemeindebestandes um knapp 120 von allen Kantonen die grösste Zahl von Gemeindefusionen auf. Betrachtet man nur die Zeit seit dem Jahr 2000, so wurden mittlerweile im Kanton Tessin am meisten Gemeinden fusioniert. Anteilsmässig stellt die Zusammenlegung der ursprünglich 27 zu nur noch drei Gemeinden im Kanton Glarus die einschneidendste Gebietsreform dar. Erhebliche Anzahlen von Gemeindefusionen wurden ausserdem in den Kantonen Graubünden, Luzern und Bern durchgeführt. Einzelne Fusionen erfolgten in den Kantonen Aargau, Schaffhausen, Solothurn, St. Gallen, Waadt und Wallis.

Geschichte

Die Gemeinden bilden in der Schweiz die erste und wichtigste der drei staatstragenden Ebenen der Demokratie. Das Schweizer Bürgerrecht wird auf der Gemeindeebene vergeben. Im Jahr 1850, zwei Jahre nach der Gründung des schweizerischen Bundesstaates, zählte die Schweiz 3203 Gemeinden, im Jahr 2003 noch 2842. Im Verlaufe von 153 Jahren verlor die Schweiz durchschnittlich pro Jahr nur zwei Gemeinden. Auch im europäischen Vergleich gab es in der Schweiz wenig Gemeindefusionen. Von 1953 bis 2003 ging der Gemeindebestand lediglich um 7 % zurück, während er in Deutschland um 59 % und in Österreich um 42 % zurückging. Die Gründe werden in der grossen Autonomie der Schweizer Gemeinden und in der Zuständigkeit für einen grossen Teil von Aufgaben gesehen. In zehn von 26 Kantonen ist für eine Gemeindefusion die Zustimmung der betroffenen Gemeinden notwendig. Seit 1990 haben Gemeindefusionen, insbesondere in den Kantonen Thurgau und Freiburg, stark zugenommen. Trotzdem ist die Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit nach wie vor die häufigste Reform in den Schweizer Gemeinden.^[1]

Gestützt auf das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK, das eine Konzentration der Bevölkerung und der Wirtschaftsaktivitäten in grösseren Zentren (Metropolregionen) und Agglomerationen an den europäischen Hauptverkehrsachsen vorsieht, hat der Bund 1996 seine Regionalpolitik neu orientiert. Die starke Zunahme der Gemeindefusionen seit dem Jahr 2000 ist vor allem auf die Neue Regionalpolitik des Bundes und die gezielte Förderung durch die Kantone mit gesetzlichen Vorstössen (Reform der Kantonsverfassung) und finanziellen Anreizen und nur vereinzelt auf Initiativen auf Gemeindeebene zurückzuführen.

Die Problematik von Zwangsfusionen

Die Zusammenlegung von Gemeinden ist in der Schweiz in der Regel nur möglich, wenn die Einwohner aller beteiligten Gemeinden einverstanden sind. Es gibt jedoch eine Anzahl Gemeinden, die gegen ihren erklärten Willen miteinander fusioniert wurden. Das jüngste Beispiel (2005) ist Ausserbinn, das sich gegen die vom Staatsrat des Kantons Wallis verfügte Zwangsfusionierung zur Wehr setzte und erst vor Bundesgericht unterlag.

Zwangsfusionen sind stark umstritten, insbesondere weil die Gemeindeautonomie in der Schweiz als Grundlage der direkten Demokratie gilt. Die Bundesverfassung schützt die Gemeinden grundsätzlich nicht vor einer Zwangsfusion: Art. 50 Abs. 1 BV garantiert die Gemeindeautonomie einzig nach Massgabe des kantonalen Rechts. Im erwähnten Fall Ausserbinn hat das Bundesgericht denn auch entschieden, dass bezüglich der Bestandesgarantie einzig auf das kantonale Recht abzustellen ist (BGE 131 I 91 E. 2, S. 94). Im Gegensatz zum hier betroffenen Kanton Wallis kennt allerdings mehr als die Hälfte der Kantone (16) eine uneingeschränkte Bestandesgarantie zugunsten der einzelnen Gemeinden (vgl. z. B. Art. 108 Kantonsverfassung Bern - aber auch dort ist eine Zwangsfusion unter bestimmten Umständen inzwischen möglich^[2]).

Aktuelle Situation in den Kantonen

Kanton Aargau

Die Entwicklung der Anzahl Gemeinden im Kanton Aargau

Im Zuge von Massnahmen zur Optimierung der Aufgabenerfüllung im Kanton Aargau plant der Regierungsrat, die grosse Anzahl der Aargauer Gemeinden zu reduzieren. So geht es vor allem um die Stärkung der urbanen Zentren des Kantons, welcher 2004 trotz einer Bevölkerungszahl von 568'000 Einwohnern über keine einzige Stadt von mindestens 20'000 Einwohnern verfügte. Nebst der politischen Vereinheitlichung der Agglomerationen Aarau und Baden werden Eingemeindungen weiterer lokaler Zentren verfolgt. Ferner sollen auch auf dem Land Fusionen in Angriff genommen werden. Dabei sollen die Gemeinden primär über Beiträge zu Zusammenschlüssen angeregt werden.

In symbolischer Anlehnung an den Volkstag von Wohlenschwil von 1830 trafen sich am 20. Februar 2008 die Gemeindevertreter von 110 der 229 Gemeinden des Kantons Aargau auf Einladung des Komitees «Für Gemeindeautonomie und einen solidarischen Aargau» in Wohlenschwil. Von den 110 teilnehmenden Gemeinden unterzeichneten 103 die Resolution von Wohlenschwil, die sich für die Gemeindeautonomie und gegen die Pläne des Regierungsrates für eine Gemeindereform «von oben» einsetzt.^[3] Weitere Aktionen dieser Gemeinden blieben seither jedoch aus.

Kanton Bern

Die Entwicklung der Gemeinden im Kanton Bern seit der Abspaltung des Kantons Jura im Jahr 1979.

Der Kanton Bern fördert Gemeindefusionen grosszügig mit Geldbeiträgen. Durch die bereits durchgeführte Wahlkreisreform von 27 auf 8 Wahlkreise erhalten die grösseren Gemeinden mehr Gewicht. Die auf den 1. Januar 2010 in Kraft gesetzte Bezirksreform hat die 26 Amtsbezirke auf fünf Verwaltungsregionen bzw. zehn Verwaltungskreise reduziert. Damit können ungewünschte Gemeindefusionen umgangen werden, die befürchteten negativen Auswirkungen wie der Abbau der Gemeindeautonomie, weniger Bürgernähe und mehr zentrale Bürokratie sind jedoch dieselben.

Mitte August 2010 hat der Regierungsrat des Kantons Bern beschlossen, Verfassungs- und Gesetzesänderungen anzustreben, welche Gemeindezusammenschlüsse auch gegen den Willen einer Gemeinde ermöglichen sollen, «wenn es kommunale, regionale oder kantonale Interessen erfordern».^[4] Vorgesehen ist eine Zwangsfusion, wenn eine Gemeinde nicht mehr in der Lage ist, ihre Aufgaben dauerhaft selbständig zu erfüllen, sowie bei einer Fusion von mehreren Gemeinden, wenn die Mehrheit der beteiligten Gemeinden und der Stimmenden dem Zusammenschluss zugestimmt hat. Zudem soll der Regierungsrat die Möglichkeit erhalten, finanzschwachen Gemeinden Zahlungen aus dem kantonalen Finanzausgleich zu streichen, wenn sie einen vom Kanton als wirtschaftlich sinnvoll erachteten Zusammenschluss ablehnen.

Kanton Freiburg

Die Entwicklung der Anzahl Gemeinden im Kanton Freiburg sowie die entsprechende Entwicklung bei den Einwohnern je Gemeinde

Der Kanton Freiburg fördert mit seiner Agglomerationspolitik «Quasi-Fusionen» mit Mehrheitsentscheiden. Der Staatsrat legt provisorische Gebietsperimeter fest, die eine Anzahl Gemeinden umfassen. Diese Perimeter können nur mit der Zustimmung von zwei Dritteln der Agglomerationsräte geändert werden. In einem geplanten Perimeter sind insgesamt 39 Agglomerationsräte aus verschiedenen deutsch- und französischsprachigen Gemeinden. Da die einzigen deutschsprachigen Gemeinden Düdingen nur vier und Tafers nur drei Vertreter in die Versammlung delegieren konnten, sind die Chancen dieser Gemeinden, aus dem Gründungsprozess aussteigen zu können, als verschwindend klein zu beurteilen, da ihre Unabhängigkeit vom Bundesgericht nicht geschützt wird.

Kanton Glarus

Auch der Kanton Glarus hatte einen harten Kurs angekündigt. Gemäss der Wirtschaftszeitung CASH vom 15. September 2005 sei es die Kantonsregierung leid, sich mit dem komplizierten Geflecht aus Zweckverbänden herumzuschlagen. Sie wollte daher umfassende Gebietsreformen, welche die Zahl selbstständiger Gemeinden von 27 auf nur noch zehn reduzieren. Fusionsunwilligen Gemeinden werde der Geldhahn zugedreht.

An der Landsgemeinde im Mai 2006 wurde überraschend der Antrag einer Einzelperson angenommen, die Anzahl der Gemeinden des Kantons gleich auf drei zu reduzieren. Diese sollen mit den Planungsregionen deckungsgleich sein. Der Entscheid der Landsgemeinde bedeutete für die betroffenen 25 Ortsgemeinden eine Zwangsfusion, weil die Stimmbürger der einzelnen Gemeinden nicht darüber abstimmen konnten, ob sie ihre jahrhundertealte Autonomie bewahren wollen oder eine Fusion wünschen. Nach der Meinung einiger Staatsrechtler verstiess der Fusionsentscheid gegen Art. 23 Abs. 3 der Bundesverfassung, der auch die Gemeindefreiheit schütze, weil niemand (worunter auch Gemeinden zu verstehen seien) zu einer Vereinigung gezwungen werden kann. A fortiori könne niemand gezwungen werden, seine Existenz aufzugeben. Die Frage wurde indessen nicht höchstrichterlich geklärt, da keine der beteiligten Gemeinden Beschwerde gegen den Fusionsbeschluss erhob.

Kanton Graubünden

Die Entwicklung der Anzahl Gemeinden im Kanton Graubünden einerseits und die Entwicklung der durchschnittlichen Gemeindegrösse in Einwohnern andererseits.

Graubünden war bis 1851 in 48 Gerichtsgemeinden eingeteilt, welche über nahezu die gesamte innenpolitische Macht verfügten. Diese Gliederung musste im Zuge der Gründung des schweizerischen Bundesstaates 1848 aufgegeben werden und entstand die heutige Struktur mit Gemeinden, Kreisen, Bezirken und dem Kanton. Die ursprüngliche Anzahl von 230 Gemeinden sank in der Folgezeit zwar, jedoch war der Rückgang minimal. Ein erster Schritt hin zu einer Neugliederung erfolgte mit der neuen Gemeindesgesetzgebung des Kantons von 1974. Infolgedessen erfolgte eine Reduktion von 220 auf 215 Gemeinden innert zehn Jahren im Vergleich zu einer Reduktion um zehn Gemeinden in über 120 Jahren zuvor.

Die in der Schweiz in den 1990er Jahren einsetzende Fusionswelle hatte vorerst keine Auswirkungen auf den Kanton Graubünden. So zählte man im Jahr 2000 noch immer 212 Gemeinden, davon 35 % mit weniger als 200 Einwohnern. Die durchschnittliche Gemeindegrösse lag bei 875 Einwohnern, einem Drittel des gesamtschweizerischen Wertes. Der Kanton entschloss sich deshalb verschiedene Massnahmen einzuführen, um eine Konsolidierung der Gemeinden in Graubünden zu beschleunigen:

Gemeindefusionen sollen künftig mit erheblich grösseren finanziellen Zuschüssen gefördert werden. Abhängig vom Verschuldungsgrad der Beteiligten, der Gemeindegrösse sowie der Höhe allfällig geringer ausfallenden kantonalen Beiträgen (z. B. aus dem Finanzausgleichsfond) können diese Förderbeiträge unterschiedlich hoch ausfallen. Bei den erfolgten Fusionen seit 2000 schwankten die Beträge meist im siebenstelligen Bereich.
Kleinen Gemeinden, welche nicht fusionieren wollen, können – anders als in anderen Kantonen – kantonale Fördermittel gekürzt werden. Für Gemeinden unter 100 Einwohnern kann das Kürzungen um bis zu 50 % zur Folge haben. Indirekt hätte auch der Neue Finanzausgleich (NFA/Bündner NFA) den finanziellen Druck auf die kleinsten Gemeinden weiter erhöht. Nachdem der NFA jedoch vom Volk abgelehnt wurde, ist unklar, inwiefern sich die Neulancierung des NFA im Jahr 2012 auf die Gemeinden auswirken wird.
Grundsätzlich sind auch Zwangsfusionen möglich. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn bei einer Fusion mehrerer Gemeinden nur eine einzige sich verweigert. Die Kantonsregierung vertritt jedoch den Standpunkt, dass Fusionen nur erfolgreich sein können, wenn sie von unten auch getragen werden. Deshalb wurde dieses Mittel bislang noch nie genutzt.^[5]

Diese Massnahme sowie bestehende Probleme der vielen kleinen Bündner Gemeinden wie hohe Verschuldung, hoher Gemeindesteuerfuss (oft die maximal vom Kanton zugelassenen 130 % des Kantonssteuerfusses) sowie Probleme bei der Bestellung von Ämtern führten zu einer grossen Anzahl Fusionen. Von 2000 bis 2008 erfolgte eine Reduktion um neun Gemeinden, alleine auf den 1. Januar 2009 verschwanden 13 Gemeinden und auf den 1. Januar 2010 zehn weitere. Mit ein bis vier Gemeindefusionen in den Jahren 2010 bis 2014 nahm zwar die Anzahl Fusionen etwas ab, jedoch waren mehr Gemeinden je Fusion beteiligt, sodass per 1. Januar 2014 nur noch 146 Gemeinden gezählt werden. Am 23. September 2012 nahmen die Stimmberechtigten ausserdem eine Verfassungsrevision an, die eine umfassende Gebietsreform vorsieht. Dabei soll die Zahl der Gemeinden «50 nicht wesentlich überschreiten».^[6]

Kanton Jura

Im Kanton Jura sind grossangelegte Fusionsprojekte erst im 21. Jahrhundert gestartet worden. Per 1. Januar 2009 wurden sieben Fusionsvorhaben umgesetzt. Die Zwerggemeinde Montfavergier hat sich am 12. Juni 2007 mit 10 gegen 9 Stimmen für einen Anschluss an Montfaucon entschieden. Die Fusion erfolgte mit Wirkung per 1. Januar 2009. Zum gleichen Zeitpunkt fusionierten die Kleingemeinden Goumois JU und Les Pommerats mit Saignelégier. Im Bezirk Freiberge gab es ein weiteres und im Bezirk Pruntrut insgesamt vier Fusionsprojekte.

Kanton Luzern

Von grosser Bedeutung im Kanton Luzern ist die Entwicklung der Gemeinden im Raum der Kantonshauptstadt: Am 17. Juni 2007 entschieden sich die Stimmberechtigten für die Fusion der Gemeinden Luzern und Littau im Jahr 2010. Damit wird Luzern mit fast 75'000 Einwohnern zur siebtgrössten Stadt der Schweiz. Weitere Fusionen mit der Stadt Luzern sind in Planung. Langfristig soll mit dem Zusammenschluss der Agglomeration eine einzige Gemeinde mit etwa 180'000 Einwohnern geschaffen werden. Am 25. November 2007 lehnten es die Stimmberechtigten des Kantons Luzern ab, die bereits beschlossene Fusion Luzern-Littau mit einem Beitrag von 20 Millionen Franken zu unterstützen. Gegen die Bestrebungen, ein Gross-Luzern zu schaffen, konstituierte sich Anfang 2008 der Verein Gegen GrossLuzern , der eine «vereinigte Stadtregion» durch die Fusion aller Agglomerationsgemeinden mit der Stadt Luzern bekämpft.

Kanton Neuenburg

Im Kanton Neuenburg stimmte die Bevölkerung am 17. Juni 2007 über die Fusion aller elf Gemeinden des Bezirks Val-de-Travers ab. Da sich zwei Gemeinden dagegen aussprachen, kam der Zusammenschluss nicht zustande. Noch am 3. April haben sich die Gemeindeparlamente einstimmig für einen Zusammenschluss entschieden. Es war vorgesehen, dass die Schaffung der neuen Gemeinde Val-de-Travers vom Kanton mit 20 Millionen Franken unterstützt wird. Am 24. Februar 2008 kam die Fusion der neun zustimmenden Gemeinden (ohne La Côte-aux-Fées und Les Verrières) zustande. Es handelt sich dabei um die umfangreichste je in der Schweiz im ländlichen Raum beschlossene Fusion.

Kanton Tessin

Die Entwicklung der Anzahl Gemeinden im Kanton Tessin

Mit Bignasco und Aquila ist im Kanton Tessin die Zahl der vom Grossen Rat zu einer Zwangsfusion angehaltenen Gemeinden auf vier gestiegen.

Das Nein der Volksabstimmung der Gemeinde Sala Capriasca (1999) wurde vom Bundesgericht als blosse «Konsultativabstimmung» bezeichnet und für unerheblich erklärt.

Bei der Fusion Media Valle di Blenio (2002) wurde die Gemeinde Dongio zwangsfusioniert. Auch bei den Fusionsprojekten Alta Blenio (5 Gemeinden, 2004) und Media Maggia (3 Gemeinden, 2002) entschied das Bundesgericht im April 2006 gegen die Einsprache führenden Gemeinden. Die Zwangsintegration von Aquila in die neue Gemeinde Blenio und von Bignasco in das neue Gemeindegebilde Cevio ist damit definitiv (BGer-Urteile 1P.242/2005 und 1P.265/2005).

Gegen die vom Kantonsparlament beschlossene Zwangsfusion von Muggio in die neue Gemeinde Breggia hat diese Gemeinde eine Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht.

Die Gemeinde Cadro, welche die Fusion mit Lugano ablehnte, wurde trotz dem Umstand, dass ohne Cadro die zustimmende Gemeinde Villa Luganese zur Exklave wurde, nicht zur Fusion gezwungen. Die Erzielung eines zusammenhängenden Territoriums wäre nach Tessiner Recht eine der Voraussetzungen für eine Zwangsfusion.

Kanton Waadt

Entwicklung der Gemeinden im Kanton Waadt seit 1960. Herausstechend ist die Fusionswelle 2011/2012.

Im Kanton Waadt gab es zwar immer wieder vereinzelte Fusionen, eine Dynamik wie beispielsweise im Kanton Freiburg setzte in der Waadt aber lange nicht ein. Dies obwohl der Kanton mit damals fast 400 Gemeinden bei rund 700.000 Einwohnern – 70 % der Gemeinden wiesen weniger als 1.000 und 50 % der Gemeinden weniger als 500 Einwohner auf – kleinräumig organisiert war.^[7]

Die rechtlichen Voraussetzungen für eine grundlegende Reform der Gemeindestruktur wurden einerseits mit der neuen Kantonsverfassung von 2003,^[8] andererseits mit dem darauf abgestützten Gemeindefusionsgesetz von 2004^[9] geschaffen. In Artikel 151 der Kantonsverfassung wird bestimmt, dass der Kanton Gemeindefusionen begrüsse und finanziell unterstützen müsse, aber auch dass keine Fusion ohne Zustimmung der Stimmbevölkerung der beteiligten Gemeinden durchgeführt werden dürfe. Darüber hinaus wird in den Artikeln 152 bis 154 noch festgehalten, dass die Initiative für Gemeindefusionen von den betroffenen Gemeinden, von einem Gemeindeverband oder vom Kanton selbst ausgehen könne.

Die neue Rechtslage brachte zunehmend Bewegung in die Gemeindelandschaft der Waadt, wie der linksstehenden Grafik entnommen werden kann. Besonders herausragend ist eine Welle von Fusionen auf den 1. Juli 2011 und den 1. Januar 2012, wo in einem halben Jahr der Gemeindebestand von 375 auf 326 verringert wurde.

Kanton Zürich

Anfang November 2007 stellte der Regierungsrat des Kantons Zürich die Ergebnisse des Projekts «Gebietsreform» vor und schickte 24 Leitsätze zur Reform der Gemeindestrukturen in die Vernehmlassung. Kerngedanke ist, dass die Gemeinden in der Lage sein sollen, ihre Kernaufgaben selbstständig zu organisieren. Dies sei bei Gemeinden unter 2000 Einwohnern nicht der Fall, da diese langfristig Mühe bekunden würden, genügend qualifizierte Behördemitglieder zu finden und grosse Infrastrukturprojekte zu finanzieren. Leistungsfähige Gemeinden könnten dem «Trend zur schleichenden Zentralisierung und zur Aushöhlung der Gemeindeautonomie entgegenwirken». Der Schwerpunkt der angestrebten Gebietsreform soll bei den 34 bevölkerungsschwächsten politischen Gemeinden mit 1000 Einwohnern und weniger liegen. Ein neuer Finanzausgleich ohne strukturerhaltende Elemente soll kleine Gemeinden zu Fusionen zwingen.

Ähnliche Strukturreformen werden bei den Schulgemeinden angestrebt. Wenn sie über genügend Schüler verfügen sollen sie sich mit ihrer politischen Gemeinde zu einer Einheitsgemeinde zusammenschliessen. Wenn sie zu klein sind, sollen sie eine Fusion mit benachbarten Schulgemeinden ins Auge fassen.

In den ersten Stellungnahmen von Gemeindebehörden in der Lokalpresse stiess der Vorschlag mehrheitlich auf Ablehnung, weil man an der Gemeindeautonomie festhalten wolle und weil anstehende Probleme bereits heute schon mit Zweckverbänden gelöst werden.^[10]^[11]

Liste der Gemeindefusionen nach Kantonen seit 2000

Rechtsgültig vollzogene, im Bundesblatt veröffentlichte Gemeindefusionen (seit 2000) gemäss den Nachträgen zum Amtlichen Gemeindeverzeichnis der Schweiz des Bundesamts für Statistik: