Freizügigkeit

Im juristischen Sprachgebrauch ist Freizügigkeit das Recht einer Person zur freien Wahl des Wohn- und Aufenthaltsortes.

Freizügigkeit als Menschenrecht

Positives Recht

Artikel 13 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte gibt jedem Menschen das Recht, sich innerhalb eines Staates frei zu bewegen und seinen Aufenthaltsort frei zu wählen sowie jedes Land, einschließlich seines eigenen, zu verlassen und in sein Land zurückzukehren. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte erkennt demnach ein Auswanderungsrecht an, nicht aber ein Einwanderungsrecht. Dies wird in der politischen Philosophie kontrovers diskutiert.

Die ursprüngliche Interpretation des Artikel 13, wonach dieser ein schrankenloses Recht auf Mobilität innerhalb der Grenzen beliebiger Staaten auch für Ausländer gewähre und damit Aufenthaltsbeschränkungen und Reisebeschränkungen ebenso wie die zwangsweise Zuweisung eines Wohnsitzes verbiete, wurde jedoch von der UN selbst abgemildert. So enthalten die heutigen Menschenrechtsabkommen – angefangen von Art. 12 Abs.1 des UN-Zivilpaktes – die Garantie der Freizügigkeit nicht mehr unbeschränkt, sondern stellen sie etwa für Ausländer unter den Vorbehalt der allgemeinen Ausländergesetze des betreffenden Staates. In Absatz 1 von Art. 12 ist ausdrücklich von Menschen die Rede, die sich legal in einem Staat aufhalten.

„Menschen befugt sind zu leben wo immer sie wollen“ – Ausdruck des Traums von Freizügigkeit als Menschenrecht auf der Willkommenssäule bei einem Flüchtlingswohnheim in Bremen-Osterholz

Forderungen nach einer Rechtsreform

Leoluca Orlando, Bürgermeister von Palermo, geht davon aus, dass es unmöglich, aber auch unmoralisch sei, durch die Schaffung einer „Festung Europa“ „die Verlagerung von Abermillionen Menschen zu blockieren“. Daraus leitet er die Forderung ab, „die Freizügigkeit aller Menschen als unveräußerliches Menschenrecht anzuerkennen.“ Es sei Zeit, dass die Europäische Union sich für die Abschaffung der Aufenthaltsgenehmigung für alle diejenigen einsetze, die migrieren, auch um – neben dem freien Verkehr des Kapitals und der Güter in einer globalisierten Welt – die Freizügigkeit von Menschen zu stärken.

Europäische Freizügigkeit

Unter Freizügigkeit werden im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und dem auf Grund dieses Vertrags ergangenen Sekundärrechts die Grundfreiheiten der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der allgemeinen Freizügigkeit des Unionsbürgers verstanden.

Neben der allgemeinen Freizügigkeit für Unionsbürger nach Art. 21 AEUV, Art. 45 EU-Grundrechtecharta existiert eine spezielle Ausprägung in Form der Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV). Die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) und die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) gelten für Unternehmen (und Selbstständige als Unternehmer). Diese werden gelegentlich auch unter Freizügigkeit subsumiert, zählen jedoch bereits begrifflich nicht dazu. Gleiches gilt für den freien Waren- (Art. 30, Art. 34, Art. 35 AEUV) Kapital- und Zahlungsverkehr (Art. 64 AEUV).

Deutschland

Artikel 11 des Grundgesetzes – eine Arbeit von Dani Karavan an den Glasscheiben zur Spreeseite beim Jakob-Kaiser-Haus des Bundestages in Berlin

Wortlaut

Die Freizügigkeit ist in Art. 11 GG als Grundrecht garantiert und lautet wie folgt:

(1) Alle Deutschen genießen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet.

(2) Dieses Recht darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes und nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden oder in denen es zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, zur Bekämpfung von Seuchengefahr, Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, zum Schutze der Jugend vor Verwahrlosung oder um strafbaren Handlungen vorzubeugen, erforderlich ist.

Entstehung

Die Bundesakte des Deutschen Bundes von 1815 kannte zwar an sich das Recht, dass ein Deutscher in einen anderen deutschen Staat ziehen durfte. Die Praxis hing allerdings von den Bedingungen des aufnehmenden Staates ab. Die Grundrechte des deutschen Volkes in der Paulskirchenverfassung von 1849 sahen das grundsätzliche Recht eines jeden Deutschen vor, an jedem Ort des Reichsgebiets seinen Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen; Gesetze sollten gewisse Bedingungen dazu behandeln. Wegen des Widerstandes der größeren deutschen Staaten wurden die Grundrechte allerdings nicht wirksam.

Die Verfassung des Deutschen Reichs von 1871 sah für ganz Deutschland ein einheitliches Indigenat vor. Es gewährleistete eine umfassende Inländergleichbehandlung mit Untertanen oder Staatsbürgern anderer Bundesstaaten. Demgemäß war jeder Staatsangehörige eines deutschen Bundesstaates unter den gleichen Bedingungen zum Wohnsitz in einem anderen Bundesstaat wie ein Staatsangehöriger dieses Bundesstaates zuzulassen. Kein Deutscher durfte in der Ausübung dieser Befugnis durch die Obrigkeit seines Heimatstaates oder durch die Obrigkeit eines anderen Bundesstaates, es sei denn durch Vorschriften der Armenfürsorge und zur Gewährleistung des Wehrdienstes beschränkt werden. Das Indigenat war nur ein formales Gleichbehandlungsrecht. Unter welchen Bedingungen Freizügigkeit für alle Deutschen in einem bestimmten Bundesstaat von dessen Landesrecht gewährt wurde, legte das Reichsrecht nicht fest.

In der Weimarer Verfassung von 1919 wurde die Freizügigkeit in Artikel 111 WRV für Deutsche gewährt. Zum ersten Mal war die Freizügigkeit inhaltlich rechtsweit festgeschrieben. Die Freiheit, sich an einem beliebigen Orte aufzuhalten und niederzulassen, konnte allerdings zu jedem verfassungsmäßigen Zweck durch Reichsgesetz eingeschränkt werden.

In der Bundesrepublik Deutschland wird die Freizügigkeit durch Art. 11 des Grundgesetzes von 1949 garantiert.

Schutzbereich

Persönlich

Träger des Grundrechts sind alle deutschen Staatsbürger im Sinne von Art. 116 GG. Daher können sich nur Deutsche auf das Grundrecht berufen. Die Freizügigkeit derjenigen, die nicht über die deutsche Staatsbürgerschaft verfügen, wird von dem Auffanggrundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 I GG geschützt. Ebenfalls als Träger anerkannt sind inländische juristische Personen. Indem diese beispielsweise ihren Geschäftssitz verlegen und neue Niederlassungen gründen können, ist das Grundrecht, wie von Art. 19 III GG gefordert, seinem Wesen nach auf sie anwendbar.

Sachlich

In sachlicher Hinsicht schützt das Grundrecht das Recht, ungehindert an jedem Ort in der Bundesrepublik Aufenthalt und Wohnung zu nehmen und jederzeit in die Bundesrepublik einzureisen.

Unter Wohnungsnahme ist in Anlehnung an § 7 BGB die Begründung eines ständigen Orts der Niederlassung zu verstehen. Aufenthaltsnahme beschreibt im Gegenzug das Verweilen an einem bestimmten Ort für einen gewissen Zeitraum oder mit einer Regelmäßigkeit.

Nicht vom Schutz des Grundrechts umfasst ist das Recht auf Ausreise oder Auswanderung, da sich die Gewährleistung der Freizügigkeit nur auf das gesamte Bundesgebiet beschränkt. Das Recht auf Ausreise und Auswanderung wird wie die Freizügigkeit von Ausländern im Allgemeinen nur als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit geschützt.

Die negative Freizügigkeit umfasst das Recht, einen bestimmten Wohnsitz nicht zu nehmen oder sich an einen bestimmten Ort nicht zu begeben.

Einschränkungen

Artikel 11 Abs. 2 GG sieht die Möglichkeit vor, das Grundrecht der Freizügigkeit einzuschränken. Diese Einschränkung darf nur zu bestimmten, im Absatz definierten Zwecken erfolgen. Damit normiert Absatz 2 einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt. Eine weitere Möglichkeit der Einschränkung ergibt sich aus Art. 17a II GG.

Schranken des qualifizierten Gesetzesvorbehalts

Eine der in Absatz 2 genannten Zwecke der Einschränkung des Grundrechts ist der Schutz vor Seuchen und Unglücksfällen. Zulässig sind danach Einschränkungen durch oder auf Grund eines Gesetzes zur Bekämpfung von Seuchengefahr, Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, beispielsweise bei Evakuierungsmaßnahmen.

Weiterhin führt der Absatz den Schutz der Jugend vor Verwahrlosung als Ziel an. Art. 11 GG erlaubt weitere Einschränkungen der Freizügigkeit zum Schutz der Jugend vor Verwahrlosung, etwa durch das Aufenthaltsbestimmungsrecht der Eltern, das Verbot gefährlicher Orte oder im Fall einer Heimunterbringung.

Außerdem kann die Freizügigkeit zur Vorbeugung strafbarer Handlungen durch Handlungen wie einen Platzverweis, Aufenthaltsverbote, die Anordnung von Polizeiaufsicht oder Sicherungsverwahrung beschränkt werden.

Einschränkungen der Freizügigkeit kommen außerdem zur Abwehr drohender Gefahren für Bestand des Bundes oder eines Landes in Betracht. Beispielhaft für derartige Eingriffe sind Betretensverbote für Unruhegebiete. 1968 wurde eine weitere Schranke in Form des Schutzes der freiheitlich-demokratische Grundordnung eingeführt. Beide Schranken erfordern eine Notstandssituation nach Art. 91 GG.

Der Staat kann – unter nachfolgenden Einschränkungen – außerdem die Freizügigkeit derjenigen Deutschen beschränken, die auf Staatsleistungen wie Sozialhilfe oder Arbeitslosengeld II angewiesen sind. Einschränkungen der Freizügigkeit von Bürgern deutscher Staatsangehörigkeit, so etwa hinsichtlich Umzug, Bewegung und Aufenthalt im gesamten Bundesgebiet, wie sie als solche in den Eingliederungsvereinbarungen der Jobcenter bei Arbeitslosengeld-II-Empfängern teilweise vorgenommen werden, sind gemäß Art. 2 und dem konkreten Wortlaut in Art. 11, Abs. 2 in dem Fall grundgesetzwidrig, wenn der Allgemeinheit daraus keine „besonderen Lasten“ entstehen: „Dieses Recht darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes und nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden (…)“. Außerdem sind sie grundgesetzwidrig, sofern die konkrete Einschränkung des Grundrechts gemäß Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG) nicht schriftlich aufgeführt wird oder – gemäß Urteil des Bundessozialgerichts (Az.: B 4 AS 60/09 R) – wenn der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 verletzt wird.

So urteilte das Bundessozialgericht, dass Arbeitslosengeld-II-Empfänger umziehen dürfen, auch wenn der Wohnraum im Zuzugsgebiet teurer ist (der Kläger zog von Erlangen nach Berlin). Andernfalls seien der Gleichheitssatz (Art. 3 GG) und die ebenfalls im Grundgesetz verankerte Freizügigkeit (Art. 11 GG) verletzt. Eine Beschränkung der freien Wohnortwahl gemäß GG gelte daher lediglich innerhalb einer Kommune. Der Staat ist allerdings nicht verpflichtet, durch zusätzliche Zahlungen z. B. von Umzugskosten die tatsächliche Wahrnehmung der Freizügigkeit finanziell zu ermöglichen. Unabhängig davon sind jene Fälle zu betrachten, in denen besondere Gründe für den Umzug vorliegen (zu kleine Wohnung, Krankheit oder Ähnliches).

Insbesondere für Bürger anderer Nationalität gab es Freizügigkeitseinschränkungen vor allem in der Nachkriegszeit mit Begründung der Förderung eines finanziellen Lastenausgleichs der Bundesländer. In jüngerer Zeit gab es wieder Einschränkungen für deutschstämmige Spätaussiedler aus Osteuropa (bis zum 31. Dezember 2009). Diese Menschen verloren ihren Sozialhilfeanspruch, wenn sie den ihnen zugewiesenen Wohnort verließen und umzogen. Dies geschah auch angesichts der umstrittenen Praxis, Asylbewerber oder Spätaussiedler in eigenständigen Unterkünften unterzubringen und um die finanziellen Belastungen einzelner stark betroffener Gemeinden in Grenzen zu halten, wobei jedoch auch Furcht vor fehlender staatlicher Kontrolle sowie Zwecke der Abschreckung durch ungünstige Lebensbedingungen eine Rolle spielen können. In Bezug auf Spätaussiedler erklärte das Bundesverfassungsgericht durch Urteil vom 17. März 2004 die Einschränkung für verfassungsgemäß.

Weitere Schranken

Nach Art. 17a GG kann die Freizügigkeit auch im Verteidigungsfall eingeschränkt werden. Daneben kommt eine Einschränkung durch kollidierendes Verfassungsrecht in Betracht. So kann die Ausreise auf Grund des Passgesetzes verweigert werden, wenn beispielsweise erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet werden oder der Ausreisewillige sich seiner Nährpflicht gegenüber Angehörigen oder den Steuerpflichten entziehen will. Für die Ausreise kann auch ein Abzugsgeld verlangt werden. Nach dem Außensteuergesetz muss ein Unternehmer bei Betriebsverlagerung ins Ausland außerhalb der Europäischen Union z. B. seine stillen Reserven heben und versteuern.

Eine Einschränkung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes zu sonstigen Zwecken ist unstatthaft. Die Freizügigkeit von Ausländern kann jedoch zu jedem verfassungsmäßigen Zweck durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden. Der Aufenthalt von Asylbewerbern, vollziehbar ausreisepflichtigen und geduldeten Ausländern ist gesetzlich auf das Bundesland oder auf den Bezirk der Ausländerbehörde beschränkt. Das Verlassen des zugewiesenen Aufenthaltsbereiches ist nur in Ausnahmefällen generell oder mit gesonderter Erlaubnis zulässig, ein Zuwiderhandeln ist sanktioniert. Eine solche Residenzpflicht besteht innerhalb der Europäischen Union in keinem anderen Land als Deutschland.

Das Recht auf Freizügigkeit setzt nicht das Recht von privaten Grundstückseigentümern außer Kraft, an die Erlaubnis zum Betreten ihres Grundstücks bzw. zum Verbleib auf diesem Bedingungen zu knüpfen. Auch Mieter und Pächter sind berechtigt, ihr Hausrecht auszuüben und z.B. unwillkommene Besucher zum Verlassen ihrer Wohnung aufzufordern.

Schweiz

In der Schweiz ist die Freizügigkeit als Niederlassungsfreiheit in Artikel 24 der Bundesverfassung allen Schweizer Bürgern als Grundrecht garantiert.

Da die Schweiz kein Mitglied der EU ist, ist sie – anders als die sie umgebenden Länder, die mit Ausnahme Liechtensteins allesamt EU-Mitglieder sind – darauf angewiesen, gegebenenfalls mit anderen Ländern bilaterale Freizügigkeitsverträge abzuschließen. Dies wird genutzt, um die Einwanderung in die Schweiz zu steuern.

Literatur

• Dieter Hesselberger: Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung. 10., überarbeitete Auflage. Bundeszentrale für Politische Bildung, Bonn 1996, ISBN 3-89331-256-0.
• Bodo Pieroth, Hans Jarass: Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland Kommentar. 13 Auflage. C.H. Beck, München 2014, ISBN 978-3-406-66119-8.
• Michael Sachs (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar. 7. Auflage. C.H. Beck, München 2014, ISBN 978-3-406-66886-9.
• Christoph Gröpl, Kay Windhorst, Christian von Coelln: Studienkommentar GG. C.H. Beck, 2013, ISBN 978-3-406-64230-2.

Weblinks

 Wikisource: Gesetz über die Freizügigkeit. Vom 1. November 1867 (Norddeutscher Bund) – Quellen und Volltexte

• Art. 24 BV (Schweiz): Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft

Einzelnachweise

Bitte den Hinweis zu Rechtsthemen beachten!